Családegyesítés – szigorúbban, még szigorúbban?

Családegyesítés – szigorúbban, még szigorúbban?

Míg az Európai Unió jelenleg hatályos családegyesítési szabályozása egy nyilvánvalóan letűnt korszak terméke és a nemzetközi védelemben részesítettek vonatkozásában alapvetően liberális szemléletmódot tükröz, a jelenleg Európa előtt tornyosuló kihívásokat jó eséllyel – e területen is – egy restriktívebb gyakorlati és/vagy szabályozási megközelítés kísérheti.

A „családegyesítés” intézményével kapcsolatban elmondható, hogy arról – bár jelentősége a kezdetek óta ismert és elismert[1] – maga a menekültek jogállásáról szóló 1951. évi Genfi Egyezmény nem szól. Az így kialakult szabályozási deficitet az UNHCR – az Európai Unió földrajzi keretein túlmutató – gyakorlati iránymutatásokkal, az Európai Unió pedig – közvetetten a Közös Európai Menekültügyi Rendszer (CEAS) megteremtésére irányuló törekvéseit is támogatva – a Tanács 2003/86/EK Irányelvével (továbbiakban: Irányelv) kívánta pótolni. Az Irányelv jogi természetére[2] is visszavezethető, hogy már röviddel elfogadását – és az átültetési határidők lejártát[3] – követően körvonalazódni látszottak azok a pontok, amelyek a családegyesítés folyamatát en bloc megnehezíthetik a gyakorlatban. Kihívások tehát nem csupán a nemzetközi védelmi helyzetben lévő személyekhez való családegyesítés, de más jogi természetű családegyesítések esetén is felmerültek, köszönhetően annak, hogy nem teljes jogegységesítés valósult meg. Jelen elemzés első részében – a teljesség igénye nélkül – az előbbi körbe tartozó legfontosabb gyakorlati akadályok vizsgálatára kerül sor.

Az Európai Unió jelenleg hatályos megközelítése szerint egy harmadik ország – valamely tagállamban jogszerűen tartózkodó – állampolgára, családtagjainak – a családi egység megőrzése érdekében történő – beutazását és tartózkodását, vagyis magát a családegyesítést, maga is kérvényezheti, de erre az említett tagállamon kívül tartózkodó családtagjának is lehetősége van. E folyamat tehát olyan formában is jelentkezhet, hogy a családtag, akihez történik a családegyesítés a fogadó ország által elismert menekült.[4] Az ilyen élethelyzetekre az említett Irányelv – az általános szabályoktól pozitív irányú eltérésként[5] – előírja, hogy nincs ún. minimális várakozási idő, vagyis a családtag menekült jogállásának megszerzését követően bármikor kezdeményezhető a családegyesítés, s az érintettek mentesülnek a szálláshellyel, betegbiztosítással és anyagi forrásokkal kapcsolatos általános feltételek teljesítése alól, amennyiben a családegyesítésre irányuló kérelmet a menekültstátusz megadása után három hónapon belül benyújtják[6]. További „könnyítést” biztosít az Irányelv, amikor a családtag fogalmát ezekben az esetekben tágabban határozza meg, nem korlátozva azt a – főszabály szerint – csupán házastársra és a közös, vagy saját szülői felügyelet alá tartozó gyermekre, hanem beleértve minden, a menekült által eltartott személyt is; igaz, ez utóbbit a tagállamok egy része már jelenleg is korlátozott formában alkalmazza.[7]

Ugyanakkor szükséges feltétel, hogy a családi kapcsolatnak már a származási országban fenn kellett állnia.[8] Ez utóbbi igazolása már most is gyakran nehézségekbe ütközik, ha azt vesszük, hogy egyes kultúrákban a házassági vagy születési anyakönyvezés nem az Európában általánosan ismert és elfogadott normákat követi (pl. egyes arab térségekben nem is szükséges mindkét fél egyidejű jelenléte a házasság érvényességéhez, s az írásba foglalás sem szükséges feltétel). A jelenség interkulturális karaktere, valamint a menekültek családtagjainak speciális helyzete – vagyis, hogy életkörülményeik nem minden esetben teszik lehetővé, hogy a szükséges okirati bizonyítékokat (jellemzően megfelelő fordítással és diplomáciai felülhitelesítéssel) bemutassák – indokolta az Irányelv azon rendelkezésének beépítését is, miszerint a családegyesítési célú tartózkodás iránti kérelem elutasítása ilyen esetben nem alapulhat kizárólagosan az igazoló okmányok hiányán.[9] Nemzetbiztonsági szempontból is fontos, ez esetben is alkalmazható, garanciális szabály ugyanakkor, hogy a tartózkodási engedély pozitív elbírálását követően az engedély bármikor visszavonható, ha utóbb felmerül, hogy kiállításakor annak jogszabályi feltételei nem, vagy csak részben álltak fenn (pl. érdekházasság ténye, hamis okmány alkalmazása az eljárásban).

Valós nehézséget jelent a gyakorlatban, ha – annak ellenére, hogy a családegyesítési kérelem benyújtásának fizikai akadálya nem is volna (vagyis az érintett családtag a kérelmet maga is be tudná nyújtani az érintett ország külképviseletén) – a kérelmet elbíráló ország a családtag úti okmányát – nemzeti jogszabályi korlátozásra hivatkozással – nem fogadja el.[10] Ilyen esetekben megoldást jelenthet, ha a kérelmet elbíráló ország egyfajta „helyettesítő okmányként” lehetőséget biztosít például a Vöröskereszt Nemzetközi Bizottsága által kiadott sürgősségi úti okmány, vagy ún. laissez-passer okmány használatára, amelyek egyaránt egyszeri beutazásra jogosítják a családtagot, ugyanakkor – főleg az utóbbi esetében – sok esetben nem, vagy csak igen körülményes eljárások útján fogadtathatók el a kiindulási ország hatóságaival személyazonosításra alkalmas okmányként (például Törökországban).

A többnejűséget engedélyező kultúrkörből származó (pl. muszlim vagy mormon közösséghez tartozó) személyek családegyesítése – bármennyire is kézenfekvőnek tűnik -, a gyakorlatban mindeddig nem jelentkezett problémaként Európában. Ennek elsődleges oka, hogy az európai országok hagyományosan alaptörvényi szinten rögzítették a monogám kapcsolatok kizárólagosságát, s ettől a jogfejlődés egy későbbi szakaszában is csupán a nemi összetétel tekintetében engedtek eltérést – távolról sem széles körben elismerve az egyneműek közötti házasság létjogosultságát. E szemléletbeli alapvetés megtestesülése az Irányelv azon – menekültek családegyesítése esetén is alkalmazható – rendelkezése, amely a tagállamok számára eltérést nem engedően írja elő, hogy „poligám házasság esetén, ha a családegyesítővel egy házastárs már együtt él a tagállam területén, az érintett tagállam nem engedélyezi a családegyesítést egy további házastárs tekintetében”.

A sikeres családegyesítés záloga jelenleg az európai országok többségében a családtag felelős külképviseleten előterjesztett családegyesítési célú tartózkodási engedélye, amelyet rövidtávú tartózkodást lehetővé tevő vízum egészít ki.[11] A már említetteken túl természetesen számtalan olyan körülmény adódhat, amely kizárja, de legalábbis igencsak megnehezíti, hogy az érintettek sikeresen gyakorolják családegyesítési jogukat (pl. a családtag tartózkodási helye szerinti országban a fogadó ország nem működtet konzulátust, s a más országba utazás anyagilag, vagy egyéb okból megterhelő, vagy lehetetlen és a Nemzetközi Vöröskereszt sem tud segítséget nyújtani; a családegyesítési eljárás hosszadalmas és költséges; a családtagok felkutatása nehézségekbe ütközik; az államilag biztosított jogi segítségnyújtás nem, vagy csak nehezen elérhető stb.[12]). Ezen akadályok megszüntetésének igénye természetesen nagyban függ az adott ország mindenkori politikai berendezkedésétől, s a demokratikus alapértékekhez való viszonyulásától.

Azt, hogy a nemzetközi védelemben részesített személyekhez történő családegyesítés, mint jelenség az előttünk álló időszakban milyen nagyságrendű kihívást jelenthet Európa országai számára, ez idő szerint csak közvetett módszerekkel vizsgálhatjuk, tekintettel arra, hogy megbízható adatok e téren nem állnak rendelkezésre, a tagállamok többsége ugyanis – hazánkhoz hasonlóan – kifejezetten erre az adatkörre irányuló statisztikai célú adatgyűjtést nem végez. Egy tagállam éves szinten kimutatható “elismerő” határozatainak száma ugyanakkor már kellőképpen orientálhat azzal kapcsolatban, hogy az adott ország évente legfeljebb hány családegyesítési üggyel foglalkozhat. Így például Magyarország 2014-ben 42777 menedékkérelem regisztrálása mellett 503 esetben mondta ki a kérelmező valamilyen szintű nemzetközi védelemre jogosultságát.[13] Ha és amennyiben azok, akik esetében a hatóság menekültként vagy kiegészítő védelemre való jogosultságot állapított meg, kivétel nélkül élnének a családegyesítés lehetőségével (de nem teszik, hiszen sokszor nem is maradnak az országban huzamosabb ideig), az ország ellátórendszerére nehezedő “nyomás” – a családtagok számától függetlenül – akkor sem jelentkezne olyan nagyságrendű problémaként, mint amely – hasonló mutatóira figyelemmel – például Svédországot, Németországot vagy Franciaországot elviekben érheti. Utóbbiak esetében ugyanis a kimagasló elismerési rátákhoz (az elsőfokú eljárások esetében – sorrendben – 77, 42 és 22 %) célország karakterüknek megfelelően kimagasló kérelemszámok is társultak a tavalyi évben (sorrendben 203 ezer, 81 ezer és 63 ezer kérelem). Az európai hatósági gyakorlatok vizsgálata[14] azonban azt mutatja, hogy a sikeres családegyesítéseket korlátozó, fentiekben már ismertetett intézkedéseket több európai ország (pl. Franciaország, Svédország és az Egyesült Királyság) már az eddigiekben is előszeretettel alkalmazta, ezzel egyfajta “preventív szemléletet” érvényre juttatva a hatósági ügyintézésben.

Összességében tehát – nagy bizonyossággal – kijelenthető, hogy Európa országai felismerve a kérdés jelentőségét, már eddig sem tárták túlontúl tágra kapuikat; a jövőben pedig várható, hogy ezt, a fogadó ország szerinti célcsoport nagyságrendi növekedésére figyelemmel, még kevésbé fogják megtenni. Ebbe az irányba mutat, hogy mostanra egyes – a korlátozó intézkedésekkel korábban nem, vagy jellemzően nem élő – észak-európai országok is mindinkább egyfajta „protekcionista” gondolkodásmód irányába történő elmozdulás jeleit mutatják: a nemzetközi erőtérben – és különösen a Közel-Keleten – megfigyelhető kaotikus állapotok, valamint a menekülést kiváltó okok (így jellemzően a társadalmi, politikai, vagy vallási hovatartozás) hosszabb távú fennállásának, következésképp a menekültek tömeges befogadásának víziója, s az ebből következő integrációs kérdések előtérbe helyeződése ugyanis Dániában például arra vezetett, hogy az ország kormánya a közelmúltban bejelentette: a családegyesítés jogszabályi feltételeit 2015 végétől olyan formán kívánja szigorítani, hogy arra csak már legalább egy éve az országban tartózkodó és védelmi helyzetben lévő személyek esetében kerülhessen sor. Továbbá Finnország 2016 tavaszától kíván bevezetni olyan igazolási feltételeket, amelyeket – bár az Irányelv lehetővé tenné – eddig nem alkalmazott. Egy biztos: bármilyen, napjaink migrációs folyamatainak fenntartható kezelését célzó rendezési kísérlet közvetve, vagy közvetlenül a családegyesítés európai gyakorlatának jövőjére is kihatással lesz.


[1] Ennek lenyomatai mindenekelőtt a Genfi Egyezmény elfogadását kísérő megállapítások a család egységének elvéről és a gyermekek védelméről, továbbá az ezt követő számos ENSZ Végrehajtó Bizottsági ülés (pl. 1977-ben és 1981-ben), az előbbi célokat veszélyeztető adminisztratív akadályok lebontásáról, valamint számos nemzetközi jogi dokumentum egészen az 1948. évi Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozatától az 1989. évi gyermekjogi egyezményig. Végezetül érdemes megemlíteni az Emberi Jogok Európai Egyezményének 8. és az Európai Unió Alapjogi Kartájának 7. cikkét a magán- és családi élet tiszteletben tartásához való jogról, továbbá az Emberi Jogok Európai Bíróságának ide vonatkozó gyakorlatát.

[2] Mint ismeretes, az irányelv, mint jogforrás a tagállami jogok közötti különbségek csökkentésének, vagyis a jogközelítésnek (és nem a jogegységesítésnek) eszköze az Európai Unióban, amellyel az uniós jogalkotó (ez lehet az Európai Tanács önmagában vagy az Európai Parlamenttel együttműködésben) egy általa kiemelt jelentőségűnek nyilvánított célt szabályoz, amely elérését tekintve kötelezi a tagállamokat, de – az uniós keretrendelkezések figyelembevételével – a tagállamok maguk határozzák meg, hogy milyen jogforrási szinten szabályozzák a kérdést.

[3] Az Irányelv az Egyesült Királyságot, Dániát és Írországot nem kötelezi.

[4] Itt két megjegyzést szükséges tenni: egyfelől egyéb státuszú személyre (pl. ideiglenes vagy kiegészítő védelem alatt álló, vagy menedékkérő) személyre az Irányelv hatálya nem terjed ki, de az Irányelv természetéből adódóan a tagállamok rendelkezhetnek úgy, hogy az Irányelvben rögzítetteknél kedvezőbb feltételeket teremtenek nemzeti jogukban (pl. Magyarország nem korlátozza a családegyesítés lehetőségét menekültekre, hanem azt kiegészítő védelemben részesített személyek számára is lehetővé teszi). A magyar jog ugyanakkor nem teszi lehetővé az ország területén, az elismert menekült által kezdeményezett családegyesítést, erre formálisan csak Magyarország területileg illetékes konzulátusán van lehetőség. (Mindez természetesen nem zárja ki, hogy a kérelemhez szükséges formanyomtatványt – akár civil szervezetek segítségével – a fogadó családtag töltse ki.)

[5] Ld. az Irányelv V. fejezetét.

[6] Az ennél megengedőbb tagállami szabályozásra példa Belgium, amely a menekültstátusz megszerzésétől számított egy éven belüli családegyesítési kérelmezés esetén ad felmentést egyes feltételek alól (pl. megfelelő szállás, vagy egészségbiztosítás), valamint hazánk is, ahol a kedvezőbb feltételek akkor alkalmazhatók, ha a menekültstátusz (ide nem értve tehát a kiegészítő védelem esetét) megadásától számított hat hónapon belül kerül sor a családegyesítési kérelem előterjesztésére.

[7] Franciaország és Lengyelország például a kiskorúhoz történő családegyesítést csak a szülők számára teszi lehetővé, testvérek számára nem, függetlenül attól, hogy az érintett személyek eltartó-eltartotti viszonyban állnak-e vagy sem. Forrás: http://ecre.org/component/content/article/70-weekly-bulletin-articles/901-excessive-red-tape-prevents-refugees-from-reuniting-with-their-family-ecre-and-red-cross-eu-report-.html

[8] Miként az Irányelv egészére, e szabályra is igaz, hogy a tagállamok az itt rögzített szabályoknál a célcsoportra nézve kedvezőbb szabályokat megállapíthattak, amire szintén számos példát találunk.

[9] Annak ellenére, hogy igen költséges, több országban (pl. Finnország) – alternatív megoldásként – elterjedt a DNS-vizsgálat elvégzése a családi kapcsolatok fennállásának igazolására.

[10] Magyarország esetében a harmadik országbeli állampolgár részére kiállított, magyarországi beutazás céljából elismert (és el nem ismert) úti okmányok körét a 328/2007 (XII.11.) Korm. rendelet határozza meg.

[11] Tudniillik a tartózkodási engedély iránti kérelmet többnyire nem a külképviselet bírálja el, annak engedélyezéséről a fogadó országban döntenek. Pozitív döntés esetén azonban szükséges egy külön beutazási okmány, amelynek birtokában az érintett családtag a tartózkodási engedélyt átveheti.

[12] Az UNHCR álláspontja szerint az Irányelv diszkréciót biztosító rendelkezéseinek alkalmazásával a tagállamok nem mindegyike él, s e téren is előrelépés szükséges. Forrás: Refugee Family Reunification – UNHCR’s Response to the European Commission Green Paper on the Right to Family Reunification of Third Country Nationals Living in the European Union (Directive 2003/86/EC) 4. o.

[13] Meg kell jegyezni, hogy Magyarországon 2014-ben a kérelmezők több mint 50%-át koszovói kérelmezők alkották, akik jellemzően „gazdasági vándorlók”, s így védelemre nem jogosultak.

[14] Ld. az ECRE és az ICRC ide vonatkozó felmérését: http://ecre.org/component/content/article/70-weekly-bulletin-articles/901-excessive-red-tape-prevents-refugees-from-reuniting-with-their-family-ecre-and-red-cross-eu-report-.html