Gyorselemzés 2015/8: Mi, micsoda a „betelepítések” háza táján? – összefoglaló magyaroknak magyarul

2015. december 2.

Gyorselemzés 2015/8: Mi, micsoda a „betelepítések” háza táján? – összefoglaló magyaroknak magyarul

Gyorselemzés 2015/8: Mi, micsoda a „betelepítések” háza táján? – összefoglaló magyaroknak magyarul

Mi, micsoda a „betelepítések” háza táján? – összefoglaló magyaroknak magyarul

Az európai és nemzetközi sajtó hasábjait az elmúlt hónapokban dömpingszerűen uralták a kötelező betelepítés és a kvótarendszer tárgyában kelt írások, amelyek mostanra jól láthatóan összemosódtak egyéb olyan fogalmakkal, amelyek jóllehet sok rokon vonást mutatnak egymással, a gyakorlatban mégis szigorúan elhatárolandók. A fogalmi tisztázás szükségességét kitűnően példázza az, ami a múlt hétvégi EU-török csúcs margóján az áttelepítési vállalásokhoz kapcsolódóan több sajtóorgánumban megjelent, s amely lényegében egyenlőségjelet tett a menedékkérők EU tagállamok közötti elosztása és a Törökországból történő áttelepítés közé. Az egyes fogalomcsoportok aktuális történéseinek felelevenítésével egyidejűleg tekintsük tehát át röviden mit is jelent valójában a kvótarendszer, a dublini visszaadás, az áttelepítés, vagy az áthelyezés, s melyek ezek legfontosabb elhatároló ismérvei.

A kötelező betelepítés, vagy ismertebb nevén kvótarendszer viszonylag új keletű fogalom, s annak a tehermegosztási rezsimnek a megjelölésére szolgál, amelyet – jogilag vitatható formában és indokoltság mellett – az Európai Bizottság 2015. szeptember 9-i javaslata, valamint röviddel ezután az Európai Unió Tanácsának döntése, az Európai Unió valamennyi tagállamára nézve, kötelező érvénnyel írt elő. Ennek értelmében 2016-ig összesen 160 000 menedékkérőt (vagyis olyan személyeket, akinek a nemzetközi védelemre irányuló szükségletéről még nem született döntés, így nem feltétlenül kell neki tartós védelmet biztosítani) kellene az uniós tagállamoknak, az Európai Bizottság által meghatározott elosztási rend szerint, a migrációs nyomásnak leginkább kitett két tagállamtól, Olaszországtól és Görögországtól átvállalniuk és befogadniuk. (Magyarország Kormánya ezt a döntést várhatóan ez év december közepén támadja meg az Európai Bíróságon vitatva annak jogszerűségét: ennek az ún. sárgalapos eljárásnak a középpontjában a szubszidiaritás uniós elvének sérelme, és az Európai Bizottság hatáskörtúllépése áll, s végső célja a tagállamok mentesítése a kötelező kvóták hatálya alól.) Ez az átvállalás bármely érintett tagállam részéről azzal járna, hogy a menekültügyi eljárást ezen új tagállamban folytatnák le (esetükben lényegében az alább említett dublini eljárást is kiváltva). Azonban az így átruházott menekültügyi eljárásnak is lehet olyan eredménye, hogy a kérelmező nem jogosult a nemzetközi védelemre, s az országot – jellemzően ez utóbbi tagállam költségén – végül el kell hagynia. A legújabb elképzelések ráadásul abba az irányba mutatnak, hogy ezt az elosztási mechanizmust állandósítanák az Európai Unióban, vagyis, ha az elkövetkezendő években nem csillapodik az Európába irányuló migrációs hullám, s megvalósul az a nem túl szerencsés forgatókönyv, hogy évente további mintegy 1-1,5 millió ember érkezik a kontinensre, az az említett uniós intézmények törekvései nyomán – mások mellett – Magyarország számára is több tízezer fő menedékkérő (ideiglenes, vagy tartós) befogadását eredményezhetné. A döntés uniós joggal való összeférhetetlenségének, valamint a nemzetek önrendelkezési joga semmibe vételének hangsúlyozása mellett, egyebek mellett ezért is képviselte Magyarország kezdetektől fogva azt az álláspontot, hogy elsőként a folyamatos beáramlást kellene szabályozott mederbe terelni (leginkább a közös határvédelemre irányuló erőfeszítések révén, amellyel az illegális migráció utánpótlását lehetne elvágni, de legalábbis kezelhető keretek között tartani), majd csupán ezt követően vegye az Unió napirendjére a menedékkérők belső, tagállamok közötti elosztásának kérdését.

A sajtóban ugyancsak sokszor emlegetett dublini eljárás keretében történő visszavételek jelensége a kvótarendszer-alapú tehermegosztástól élesen elhatárolandó. (A dublini eljárás a tagállamok idegenrendészeti és menekültügyi eljárásainak részét képezi, s lényegében abban a joghatósági kérdésben hivatott dönteni, hogy egy személy menedékkérelmét mely tagállamban kell érdemben elbírálni.) Ez az eljárástípus – szemben a fent említett kötelező betelepítéstől vagy kvótarendszertől – tagállamok által elfogadott, kötelezően alkalmazandó és végrehajtandó uniós jogi aktusok formájában már hosszú évek óta létezik, vagy ha úgy tetszik, a tagállamok ennek már régen „alávetették magukat” (jelenlegi formájában ez a sokat emlegetett Dublin III Rendelet). A dublini eljárás felelősségi kérdésének eldöntése attól a körülménytől függ, hogy az a tagállam, amely vitatja saját felelősségét, tudja-e bizonyítani egy másik tagállam felelősségét a kérelem megvizsgálására. Ennek eszközeként közvetett és közvetlen bizonyítékok alapján igazolhatja feltevését, miszerint a másik tagállam nálánál előbb került kapcsolatba az ügyféllel, például úgy, hogy az ő határszakaszán lépett be illegálisan az EU területére, avagy korábban a másik tagállamban már menedékkérelmet nyújtott be, vagy éppen úgy, hogy a másik tagállam vízumot adott ki számára. A közelmúltban nagy sajtóvisszhangot kapott, hogy Magyarországnak rövidtávon mintegy 40 000 főt kellene Németországtól dublini eljárás keretében visszafogadnia. Mint ismeretes, a magyar Kormány határozottan elutasította az ilyen személyek átvételének a lehetőségét hivatkozással arra, hogy ezek a személyek nem Magyarországon léptek először az EU területére, hanem Görögországban, vagy – a szerb-magyar határon életbe léptetett teljes határzárat követő terelő hatás révén – Horvátországban. Az említett ügyek egy részében – amelyek Németország mellett Ausztria, Svédország és Franciaország irányából érkező átadásokat is magukban foglalnának – a magyar hatóságoknak még módjában áll vitatni a felelősségük fennállását, s esetleges felelősség-elismerő nyilatkozatuk sem feltétlenül hozza magával a menedékkérő fizikai átadás-átvételét (pl. mert a kérelmező megtámadja az átadásra irányuló végzést, amelyet a jogorvoslati fórum pozitívan bírál el; vagy a korábban felelősségátvállalást kért tagállam mégis úgy dönt, hogy saját hatáskörben folytatja le az eljárást, s eláll az ügyfél átadásától). A magyar álláspont a görög és horvát felelősség kötelező elsőbbségéről egyéb irányában – a jelenlegi kérelmezői kör túlnyomó részét kitevő pl. szír, afgán, iraki és pakisztáni állampolgárok esetében – vitán felüli, hiszen ezek a személyek, akik Magyarországon keresztül Nyugat-Európába (azon belül is elsősorban Németországba) mentek, az aktuális migrációs trendekre figyelemmel, valóban csak az említett két uniós országon keresztül léphettek be az EU területére. Ezen személyek esetében nem indokolt tehát, hogy Magyarországon folytassák le menekültügyi eljárásukat, s ezáltal huzamosabb ideig hazánkban tartózkodjanak. A déli határszakaszon felállított kerítéseket megelőző időszakban, s különösen az év első két hónapjában kimagasló számban (mintegy 24 ezer fő) érkezett koszovói állampolgárokkal azonban más a helyzet. Magyarország „dublini felelőssége” e személyi kör vonatkozásában kétség kívül fennáll, tekintve, hogy a korábban jellemzően Szerbián keresztül érkező koszovói állampolgárok elsőként Magyarországon keresztül és túlnyomórészt illegálisan léptek az Európai Unió területére. Esetükben – tekintve, hogy „klasszikus gazdasági migránsok”, s ekként nemzetközi védelemben részesítésük gyakorlatilag kizárt – sikeres visszavételüket követően – ha és amennyiben megvárják a menekültügyi eljárás végét, s nem távoznak ezt megelőzően ismeretlen helyre –, a magyar hatóságok jó eséllyel származási országukba, Koszovóba utaztatják vissza őket, tehát ugyancsak nem kell huzamosabb magyarországi tartózkodásukkal számolni.

A komoly migrációs nyomásnak kitett országok megsegítésének régóta ismert és alkalmazott eszköze a nemzetközi jogi környezetben az ún. áttelepítés. Az államközi szolidaritásnak ez a formája – lényegét tekintve – a már nemzetközi védelemben részesített személyek államok közötti elosztását jelenti, mégpedig két relációban: nem uniós és uniós ország, vagy nem EU tag országok egymás közötti viszonylatában. Áttelepítésre azok a nemzetközi védelmi helyzetben lévő személyek kerülhetnek, akik számára egyéb rövidtávú megoldás helyzetük rendezésére (pl. a tranzit ország hatékony jogvédelme, vagy a hazatérés reménye révén) nem biztosított, s akiket az ENSZ Menekültügyi Főbiztossága előzetesen regisztrált, áttelepítésre valamely – érvényes és önkéntes (!) áttelepítési vállalással rendelkező – országnak felajánlott, továbbá akik jelölését a fogadó ország pozitívan bírálta el. (Ezt követően is természetesen egy sor szigorú feltételnek kell, hogy megfeleljen a jelölt, ezek részletes ismertetésétől azonban ehelyütt eltekintek.) A programban jelenleg világszerte mintegy 30 nemzetállam vesz részt – köztük számos Európai Uniós tagállammal –, azonban az ENSZ által megfogalmazott áttelepítési igény és a részes országok tényleges vállalásai között jól látható űr tátong. A nyilvánvaló társadalmi-kulturális és politikai-nemzetbiztonsági okokon túlmenően az érintett országok aktívabb fellépését az is gátolja, hogy – miként azt több kisebb vállalást tett ország is megfogalmazta már – az ENSZ Menekültügyi Főbiztosságának elégtelen személyzeti erőforrásai miatt az eljárások sokszor igen hosszadalmasak, s bürokratikusak. Ennek tükrében erősen kérdéses, hogy az ENSZ képes lesz-e megbirkózni azzal a feladattal, amely a 2015. november végén Brüsszelben tartott EU-török csúcson hozott döntésből rá hárulna, vagyis, hogy a – jelenlegi ismereteink szerint – mintegy 400 000 védelmi helyzetben lévő szír áttelepítését sikeresen lekoordinálja. Tovább bonyolítja a képet, hogy bár utóbbi döntés szigorúan önkéntes alapon – jelenlegi vállalásaik értelmében összesen kilenc uniós tagállam részvétele mellett – kerülne végrehajtásra, a lebonyolítás részletei egyelőre nem ismertek; így az sem, hogy – miként az a közelmúltban az Egyesült Államokban is nagy belpolitikai vihart kavart – mit kezdenek az érintett tagállamok azzal a ténnyel, hogy a szírek esetében az ilyenkor szokásos nemzetbiztonsági ellenőrzések minden korábbinál nehézkesebbnek (ha nem egyenesen lehetetlennek) bizonyulhatnak, tekintve, hogy ezen személyek előéletéről nyilvántartási alapú adatok – a Szíriában dúló konfliktus miatt – nem állnak rendelkezésre. E folyamatban az jelenthet egyedüli reménysugarat, ha – a 2011 tavasza óta már több mint 2,2 millió szír állampolgárt befogadó – Törökország együttműködését az érintett személyekről rendelkezésére álló biometrikus adatok (s ennek részeként az esetleges büntetett előéletre vonatkozó adatok) megosztására is kiterjeszti, ezzel is elősegítve azt, hogy Európa érintett tagállamai csak és kizárólag olyan személyeket telepítsenek át Európába, akik a kontinens államaira nem jelentenek nemzetbiztonsági fenyegetettséget.

Végezetül a teljesség kedvéért röviden említést kell tenni a nemzetközi védelemben részesített személyek EU tagországok közötti elosztásának formájáról, amely a fentebb ismertetett áttelepítésnek egyfajta európai leképeződése. Ez az ún. áthelyezés. Az Unió mindeddig csupán kísérleti programok formájában élt az államközi szolidaritásnak ezzel a formájával: Máltáról az ún. EUREMA projektek keretében 2009 és 2012 között néhány száz menekültet telepítettek volna át az Unió összesen tizenkét tagállamába, ugyanakkor a program csak a nyugat-európai államokban volt sikeres, köszönhetően annak, hogy az érintett menekültek az alacsonyabb életszínvonalat ígérő kelet-közép-európai áthelyezés lehetőségével „nem kívántak élni”.

Összefoglalva a legfontosabb megállapításokat: a más tagállamok irányából Magyarországra történő és menedékkérői körre vonatkozó, kötelező kvóta alapú betelepítés jelenleg – mind az ominózus 160 000 fő, mind pedig ennek nyílt végű mechanizmussá tétele tekintetében – még nyitott kérdés és az Európai Bizottság mindenképpen keresztül kívánja vinni a tagállamokon; a magyar Kormány ez ellen több fronton is küzdelmet folytat. Ezek egyike az Európai Bíróság előtt indítani tervezett eljárás, amelynek célja, hogy megállapítsa az Európai Bizottság aktusának jogszerűtlenségét, s kimondja, hogy a tagállamok nem kötelesek azt végrehajtani. A kötelező betelepítések feletti vitával párhuzamosan, a múlt heti EU-török csúcs zárónyilatkozatával összhangban, egyelőre „vitamentesen” zajlanak az Európai Unión kívülről (jelen esetben Törökországból) történő és nemzetközi védelemben részesített személyek áttelepítésekre vonatkozó előkészületek. A vita elmaradása elsősorban annak tudható be, hogy a megállapodás értelmében ez utóbbi betelepítési folyamatban a tagállamok önkéntes alapon vehetnek részt, az tehát valamennyi EU tagállamra nézve kötelező betelepítésekkel nem járna.