Gyorselemzés 2016/1: Schengen 2016: kiderül, vagy beborul?

2016. január 11.

Gyorselemzés 2016/1: Schengen 2016: kiderül, vagy beborul?

Gyorselemzés 2016/1: Schengen 2016: kiderül, vagy beborul?

Schengen 2016: kiderül, vagy beborul?

A tél beköszöntével a schengeni rendszer jegén is egyre-másra jól látható repedések jelennek meg. Ezek a tagállamok bezárkózásától, a szakadással való fenyegetéseken át, a rendszer határozott időre történő felfüggesztéséig sok mindent magukban foglalnak. Európa jövője, amely az elkövetkezendő fél évben bizonyosan eldől, egy egyszerű feladványra adott választól függ: irányítunk, vagy hagyjuk, hogy irányítsanak? Egyszerűnek tűnik a válasz, de látva az elmúlt hónapok történéseit, távolról sem az. Schengen jelenlegi válsághelyzetének okairól, s jövőképéről röviden.

2015 minden bizonnyal a II. világháború utáni időszak egyik, ha nem a legsötétebb évének kétes dicsőségével vonulhat be a modern kori történelem nagykönyvébe. Párhuzamosan jelentkező politikai, vallási, és környezeti kataklizmák révén a nemzetközi migráció puskaporos hordói a tavalyi évben kontinenseken átívelő, időben összehangolt, és közel végzetes szikrát kaptak. Az így keletkezett futótűz korábban elképzelhetetlen gyorsasággal terjedt és kegyetlen realitással ébresztette rá Európát arra, hogy a kontinens – dacára a több évtizede zajló „felkészülési folyamatnak” – jogilag, nemzetbiztonsági szempontból, és társadalmilag teljes mértékben kiszolgáltatott, s – jelenlegi keretei mentén – csupán reaktív szemlélője azoknak a történéseknek, amelyek – további késlekedés esetén – (nem is olyan) lassan, de biztosan erodálják a harminc évvel ezelőtt útjára indított schengeni rendszer vívmányait.

A jelenleg 26 európai országból álló schengeni térség lényege, hogy belső határain nem, csupán az ún. külső határokon valósul meg ellenőrzés. Ezzel az európai integrációs folyamat mindmáig egyik legnagyobb sikertörténetének számít, mivel a személyek, áruk és szolgáltatások szabad áramlása révén egy gazdaságilag egyértelműen hasznot hajtó és igen flexibilis rendszer alapjait fektette le, amely egyebek mellett a közös valuta létrejöttéhez is nagyban hozzájárult. Schengen-t éppen ezért úgy is nevezik, mint az Európai Unió motorjának „kenőanyaga”, amely a rendszer gördülékeny és valóban produktív működőképességének garanciája. Tény azonban, hogy a rendszer 1985-ben történt életre hívása olyan történelmi korszakra esett, amelyben a belső határok nélküli térségnek kizárólag az előnyeit lehetett megtapasztalni, hiszen a még létező (igaz, már a bomlás jeleit mutató) szocialista rendszerek tagországai irányából – azok erősen restriktív kiutazási politikája miatt – érdemi migrációs nyomásra nem kellett számítani. A belső határellenőrzés eltörlésével szükségképpen megnövekedett biztonsági kockázatnak természetesen kezdetektől tudatában voltak az alapító tagállamok, s egyes garanciális elemekről, mint például a rendőri és igazságügyi területen történő együttműködés, vagy a tagországok közötti rendészeti célú adatcsere (SIS) alapjainak lefektetése, már a kezdetekben rendelkeztek. Mindazonáltal tény, hogy a 2000-es évek elején megsokasodott terrorcselekmények (így mindenekelőtt a 2001. szeptember 11-i események az Egyesült Államokban, majd Európában a 2004. évi madridi, vagy a 2005. évi londoni merényletek), az Európai Unió tagállamaival nem megegyező összetételű schengeni övezet számára korábban ismeretlen veszélyforrásként jelentkeztek. A külső határok közös védelme, mint a rendszer egyik alapeleme, a gyakorlatban néhány kivételtől eltekintve mindmáig nem is kellett, hogy bizonyítson. Nem is csoda, hogy a jelenlegi példátlan volumenű migrációs hullám szempontjából legfontosabb „végvár”, az évek óta gazdasági recesszió által sújtott Görögország sem tudja hatékonyan ellátni határai védelmét, s mint a schengeni térség Achilles-sarka, napjainkban igen alacsony népszerűségnek örvend, ha schengeni kötelezettségei teljesítése kerül szóba. Hogy a schengeni rendszer alapítói mennyire az adott kornak éltek, mi sem bizonyítja jobban, mint hogy a jelenleg is hatályban lévő schengeni szabályok a belső határok – közbiztonsági és nemzetbiztonsági célú – visszaállítását is kizárólag ideiglenes jelleggel (legfeljebb 30 napra, amely különösen indokolt esetben meghosszabbítható) teszik lehetővé. Jelenleg ez az egyetlen jogi eszköz, egyúttal lehetséges válaszlépés a tagállamok részéről egy olyan helyzetre, amelyben Görögország, mint a schengeni övezet legdélebbi tagja már, míg az Európai Unió, mint érdekszövetség még nem képes a tömeges migrációs beáramlás szempontjából legfontosabb égei-tengeri térség védelmére. A napjainkban megfigyelhető dominó-effektus, amelynek nyomán schengeni tagállamok egyre-másra állítják vissza más schengeni tagállammal közös belső határaikon a fokozottabb határellenőrzést, természetesen nem új keletű jelenség. A teljesség igénye nélkül Portugália 2004-ben a labdarúgó Európa-bajnokság idejére, Franciaország pedig Olaszországgal határos szakaszán, az Arab-tavaszt követően megnövekedett migrációs nyomás kivédése érdekében, végezetül legutóbb a párizsi merényletsorozatot követően jelentette be az ideiglenes határellenőrzés visszaállítását. De míg korábban erre a tagállamok valóban ideiglenes és kivételes lehetőségként tekintettek, s jellemzően kiemelt sportrendezvényekhez, vagy politikai találkozókhoz kapcsolódó intézkedésként jelent meg (2006 és 2015 között évente átlag 3-4 alkalommal került rá sor), addig napjainkban a fizikai akadályok mellett a tagállamok a jogi akadályok emelésének eszközével is mind gyakrabban élnek (csak 2015-ben mintegy 19 alkalommal, s legutóbb a jóléti modell-társadalmaknak számító skandináv országokban).

De melyek is azok a veszélyek és kockázatok, amelyekkel az Unió mintegy 500 millió állampolgára napjainkban szembesülni kénytelen, s amelyekre a tagállamok mind népesebb csoportja a „bezárkózás politikájával” válaszol?

Az elmúlt hónapok történései nyomán mára általánosan elfogadott nézetnek mondható, hogy a terrorizmus és a migráció között nyilvánvaló kapcsolat áll fenn, amely kapcsolat azonban távolról sem csupán a jelenleg Európába érkezők soraiban gyökerezik. Tény, hogy utóbbi személyi kör túlnyomó része nem jelent veszélyt Európa számára, de mint azt a párizsi merényletek kapcsán is láthattuk, egy belső határok nélküli Európában a már menedékkérői jogállású személyek mozgása is hatványozottan egyszerűbb, főként, ha azt vesszük, hogy a menedékkérők rendelkezésre állását biztosító menekültügyi őrizet alkalmazása Európa nagy részén még nem elterjedt gyakorlat, s ezeket a személyeket a továbbutazásban gyakran uniós állampolgárok is segítik. E körből tehát néhány szélsőséges nézeteket valló személy beszivárgása is komoly veszélyforrásnak minősül, főként, ha azt nézzük, hogy regisztrációjuk mindmáig javarészt bemondott adatokon alapul, tehát valós személyazonosságukat, esetleges előéletüket az esetek többségében sűrű homály fedi, így nyomon követhetőségük is korlátozott. Ennél azonban jóval komolyabb fenyegetést jelentenek az évtizedekkel korábban Európa nyugati országaiba érkezett bevándorlók leszármazottai közül azok a születésüknél fogva uniós állampolgárok, akik sikertelen társadalmi integrációjuk folytán társaiknál nyitottabbak a szélsőséges erőcsoportok által megfogalmazott torz eszmékre, s mint uniós állampolgárok, a szabad mozgás – jelenleg még meglévő – jogát személyükben és korlátozás nélkül gyakorolhatják. Ők pedig sokan vannak.

Schengen eredményeire egyértelműen, és több szinten is káros eredménnyel járhatnak a már említett, egyes belső schengeni határokon visszaállított ellenőrzések, amelyek továbbgyűrűzése a jelenlegi „európai válaszpolitika” fogyatékosságainak szükségszerű folyománya. Svédország azon intézkedése például, amellyel – egy tavaly decemberben elfogadott törvény nyomán – az országba Dánia felől csak személyazonosításra alkalmas úti okmány birtokában engedélyezi a belépést, egyértelműen a migráns áradat megfékezésére irányuló – ugyanakkor a Dánia és Svédország között napi szinten ingázó több ezer ideiglenes munkavállaló, vagy a másik országban tanuló diák életét is megnehezítő – lépés. De tekintsünk távolabb: egy közelmúltban készített felmérés szerint Európában mintegy 1,7 millió tagállamok között ingázó munkavállalót tartottak nyilván (Szlovákiában az aktív korú keresők 5,7%-a, Észtországban 3,5%-a, míg Magyarországon 2,4%-a dolgozott ideiglenesen más uniós tagállamban), amely uniós szinten a kereső korúak közel 1%-a. E csatornák országokon átívelő elvágása főként a kelet-közép-európai térség országainak állampolgárait érintené hátrányosan, amelyek közül 2004. évi csatlakozásuk óta több százezren keresték boldogulásukat nyugat-európai országokban. A nemrégiben életbe léptetett svéd intézkedések lehetséges hatásaira visszautalva, s egy újabb negatív következményre rávilágítva, fontos megjegyezni, hogy az intézkedések nyilvánvalóan protekcionista karakterének hátterében az a nyilvánvaló tény áll, hogy a migránsok túlnyomó többsége személyazonosításra alkalmas okmánnyal nem rendelkezik, így ezek a személyek Svédországtól (és – a svéd intézkedések nyomán életbe léptetett dán szigorítások révén – Dániától is) jó eséllyel távol tarthatók. Tekintettel azonban arra, hogy az idáig eljutott migránsok nagy részét a Norvégia és Finnország mellett Svédország részéről is mind gyakrabban hallható, egyértelműen „távoltartást” célzó politikusi nyilatkozatok sem tántorítják el a továbbutazástól, félő, hogy a bevezetett intézkedés a szervezett bűnözői csoportok által eddig is előszeretettel alkalmazott okmányhamisítások számának hatványozott megnövekedését hozhatja magával. Utóbbira nem csupán Európában, de például Törökországban is komplett üzletág épült az elmúlt években, tehát távolról sem új keletű jelenségről van szó. Már a 2010-es évek elején felütötte a fejét az a jelenség, hogy svéd állampolgárok áruba bocsátották útleveleiket, majd – okmányuk elvesztését jelentve a svéd hatóságoknak – új okmányt igényeltek. Döbbenetes adat, hogy 2014-ben a svéd rendőrség mintegy 180 ezerre (!) becsülte a világban kézen-közön forgó, csalárd felhasználású svéd útlevelek számát, amely bár biztonsági elemeit tekintve a legbiztonságosabb okmányok közé tartozik a világon, az eredeti jogosultra külső jegyeiben hasonlító személyek részéről könnyűszerrel felhasználhatók. Az említett esetekben a svéd hatóságok mulasztása abban is megmutatkozott, hogy az ismételt okmányigénylések esetenként kirívóan magas száma (egyes esetekben öt éven belül háromszori igénylés) sem késztette őket nagyobb fokú óvatosságra, s okmány kibocsátási gyakorlatuk felülvizsgálatára; tudniillik az ismételt okmánykiadás a hatályos svéd jog szerint mennyiségileg nem korlátozott, s az igénylő magyarázatát sem igényli. A Schengeni Információs Rendszer néven ismert adatbázis – amely az eltűnt személyek és tárgyak mellett az elveszett, ellopott okmányokra vonatkozóan is tartalmaz adatokat –, hatékony működése esetén elvben garanciát jelent arra, hogy az ily módon áruba bocsátott okmányokkal ne lehessen visszaélni, tömeges migráció esetén azonban – a korlátozott fizikai és ellenőrzési kapacitások okán – ennek a rendszernek a hatékonysága is érezhetően csökkenhet.

Mindezek alapján felmerül a kérdés, hogy milyen lehetséges forgatókönyvek képzelhetők el Schengen jövőjével kapcsolatban, s mit tartogat 2016?

Mini-Schengen továbbvitele. A tavalyi év végén az alapító tagállamok részéről felmerült elképzelés lényegét tekintve közel eredeti tagállami keretek közé (Benelux-államok, Franciaország, Németország és Ausztria) helyezte volna vissza a schengeni vívmányokat, kizárva lényegében a teljes kelet-közép-európai és dél-európai térséget a schengeni rendszerből. Az elképzelés, érthető módon, nem aratott osztatlan sikert, mondván, olyan országokat rekesztene ki a rendszerből, amelyek a migrációs válsághelyzet miatt megnövekedett védelmi feladatokból eddig is kivették részüket. Amellett, hogy e lépés egy évek óta fennálló és kikezdhetetlennek tartott bizalmi rendszer nyilvánvaló megrendülésének a jele, nem csupán a schengeni tagság, de egész Európa gazdasági versenyképessége szempontjából is katasztrofális eredményre, végeredményben a közös valuta ellehetetlenülésére is vezetne. (Azt csupán sejteni lehet, hogy a menedékkérői kvóták kérdésében mindeddig a kelet-közép-európai térség elutasító álláspontját képviselő Lengyelország „jobb belátásra bírása” hátterében is részben e „nyugat-keleti szakadás” felé hajló folyamatnak a megállítása, mint cél állhat.) A schengeni keretek szűkítése mindazonáltal már csak azért sem valószínű, mert 2016-ban Schengen – az előzetesen elfogadott menetrend értelmében – bővítés előtt áll (Bulgária, Románia, Horvátország és Ciprus), s a nyugat-balkáni térség egyes országainak (Szerbia, Montenegró, Macedónia és Albánia) európai integrációja is már megkezdett folyamat, s felettébb barátságtalan üzenet volna ezektől a jelenlegi válsághelyzetben is érdemi erőfeszítéseket tett országoktól a schengeni vívmányok lehetőségét végérvényesen elzárni. Végezetül a belső határok ellenőrzésének visszaállítása technikailag és költségvetési szempontból is igen megterhelő volna valamennyi tagország részére, hiszen jellemzően az ehhez szükséges humánerőforrás sem áll már rendelkezésre. A most zajló folyamatok tehát vélhetően csupán „kardcsörtetések”, s a Schengen kiüresítéséhez vezető spirál azt a lélektani határt, ahonnan már nincs visszaút, nem lépi túl.

Görögország kizárása és a közös külső határvédelem új irányai. A jelenlegi schengeni szabályok értelmében egy tagállam schengeni rendszerből való kizárásához olyan mértékű „szisztematikus hiányosságok” fennállása szükséges, amely a külső határvédelmi feladatok hatékony ellátását kizárja. Görögország a 2008. évi pénzügyi válságot követően még kevésbé volt képes e feladatainak az ellátására, s az előbbi feladatokkal szoros összefüggést mutató menekültügyi igazgatási feladatai ellátásában is éveken keresztül, felróhatóan mulasztott. E folyamatban az sem hozott érdemi javulást, hogy az Unió, a tagállamok, és egyes nemzetközi szervezetek (például az ENSZ Menekültügyi Főbiztossága) külön-külön is éveken át, műveleti programokkal és több százmillió euró fejlesztési és szolidaritási forrással támogatták az országot technikai, befogadási, eljárási és humán kapacitásai fejlesztése érdekében. Kijelenthető, hogy Görögország mindmáig átjáró háza az illegális migrációnak. Ugyanakkor látni kell azt is, hogy – bár az ország menekültügyi rendszerének szisztematikus hiányosságait már 2011-ben kimondta az Emberi Jogok Európai Bírósága, s ennek hatására a fent említett segítségnyújtás járulékos elemeként a tagállamok lényegében egyetlen menedékkérőt sem küldtek vissza Görögországba a sokat hangoztatott ún. dublini eljárás keretében – a tagállam schengeni rendszerből való kizárása legfeljebb az eddigieknél erőteljesebb jelzés volna az országnak, de a jelenlegi válsághelyzetet távolról sem oldaná meg: a migránsok ugyanúgy jönnének, s a görög gazdaság és turizmus is még mélyebbre süllyedne. Éppen ezért nem valószínű, hogy az ún. „görög kérdés” 2016 márciusában esedékes újratárgyalásakor ez a legdrasztikusabbnak mondható lépés bekövetkezne. Annál is inkább, mert Görögország támogatása az Európai Határrendészeti Ügynökség (Frontex) égei-tengeri műveleteihez továbbra is szükséges, s a jelenleg még formálódó ún. Európai Határőrség felállítása és működtetése sem nélkülözheti az ország politikai hozzájárulását. Utóbbi elképzelés, amely a jelenlegi eseti felajánlások helyett egy állandó, a tagállamok eseti és időben igen korlátozott felajánlásai helyébe lépő, több ezer fős kontingens felállítását tenné lehetővé, mindenképpen a tartós rendezés irányába tett lépésként volna értékelhető. (Megjegyzendő, hogy a közös külső határvédelem fenntartható kezelése szükségképpen feltételezi annak a már szintén sokat hangoztatott rendszernek az életbe léptetését, amely a menedékkérők Unió területén kívül történő szétválasztását biztosítaná ún. konvenciós alapú kérelmezőkre és gazdasági migránsokra, a menekültügyi eljárásokat és különösen a visszafogadási eljárásokat érdemben felgyorsítaná, s – utóbbihoz kapcsolódóan – mielőbb megteremtené a fő kibocsátó országokkal, így mindenekelőtt Afganisztánnal, Irakkal és Bangladessel az érdemi párbeszéd, valamint a visszafogadási egyezmények megkötésének és gyakorlati végrehajtásának a lehetőségét. Mindez magától értetődően nem várható egyik pillanatról a másikra, de egy biztos: a folyamatokat haladéktalanul és érezhetően fel kell gyorsítani.)

Néhány országban koncentrálódó tömegek, szigetcsoport-szerű befogadási intézmény rendszerek, jobboldali politikai dominancia. Említettük, és napjainkban jól látható, hogy a migránsválságra adott európai válasz és a jól látható eredmények késedelme okán, a tagállamok nemzeti, társadalmi, gazdasági és nem utolsó sorban politikai érdekeik védelme érdekében elkezdték saját kezükbe venni sorsukat: ennek leképeződése volt előbb a fizikai kerítés-rendszerek terjedése, majd a belső határokon történő ellenőrzések visszaállítása (lásd a francia-olasz, svéd-dán, olasz-szlovén példákat). Az ilyen formán feltorlódott, és hosszabb-rövidebb ideig egyéb utat nem választó tömegek elhelyezése számottevő és igen költséges feladat elé állíthatja az érintett országokat, mindenekelőtt Németországot, és középtávon Ausztriát, Szlovéniát és a nyugat-balkáni térség országait. Mindez a jobboldali politikai erőterek kialakulásának kedvez, s olyan kényelmetlen kérdések megválaszolását teheti napi vita tárgyává, mint hogy „egy nyitott világnak meddig van létjogosultsága egy veszélyes világban”? E kérdés eldöntésére a választópolgárok is nagy hatással lehetnek a jövőben.

Schengen legfeljebb két évre történő felfüggesztése. Végezetül meg kell említeni, hogy a legutóbbi híradások értelmében 2016 márciusáig kidolgozásra kerülne egy, a schengeni rendszer ideiglenes felfüggesztését lehetővé tevő uniós jogszabály-javaslat, amely egyfajta arany középutas megoldást jelentene a schengeni vívmányok teljes és végérvényes feladása és a jelenlegi, Európa-képet gyengítő tagállami megoldások között. Eszerint a külső határokon immáron az uniós állampolgárok ki- és beléptetését is az eddigieknél részletesebb vizsgálat előzné meg, ami az uniós állampolgárok „kényelmi pozícióinak” és Schengen egyik nagy előnyének ideiglenes feladását jelentené. A Tanács 2015. december elején tartott bel- és igazságügyi miniszteri értekezlete a jelenlegi schengeni keretek hosszabb távú megőrzése érdekében jóváhagyta az ezzel kapcsolatot folyamat megkezdését, így most az Európai Bizottságon a sor, hogy javaslatot dolgozzon ki egy szükséges esetben életbe léptethető új rendszerre.

Magyarország érdekeiről szólva elmondható, hogy hazánk olyan megoldásban érdekelt, amely déli határait nem teszi elsődleges és a régióban kizárólagos külső schengeni határszakasszá. Egyebek mellett ennek is betudható, hogy hazánk kezdetektől támogatta Románia és Bulgária schengeni tagságát, amely kezdetben Franciaország, majd Németország, Finnország és Hollandia ellenállása miatt évek óta várat magára. Bulgária schengeni tagságának felgyorsítását, s ezzel – egyebek mellett – a már jelenleg is kerítéssel védett bolgár-török határszakasz külső schengeni határrá minősítését néhány napja Magyarország ismételten felvetette, ezzel vélhetően újabb lendületet adva a kérdés európai szintre emelésének. S hogy a cselekvés sürgető, mi sem jelzi jobban, mint hogy Románia 2015 októberében már kormányfői szinten is kijelentette: az ország schengeni csatlakozása az elmúlt évek Canossa-járásai fényében, többé nem nemzeti prioritás. Jóllehet Bulgária ilyen kinyilatkoztatást mindezidáig nem tett, az idő vészesen fogy: egyes uniós vezetők olyan irányú nyilatkozatai, mint hogy Bulgária – Törökországgal határos szakaszán kiépített kerítésrendszere révén – schengeni tagság nélkül is határozottan megvédi határait, mindenképpen jelzésértékű az Európai Unió „bolgár-kérdéssel” kapcsolatban képviselt álláspontját illetően. Látni kell azonban, hogy – miként azt egyes bolgár vezető tisztségviselők is megfogalmazták – teljes jogú tagság és a Schengeni Információs Rendszerhez való hozzáférés hiányában a migráns csoportokkal kapcsolatot mutató bűnözői, terrorista elemek kiszűrésének, és a korai előrejelzésnek a feladatát az ország továbbra sem lesz képes hatékonyan ellátni.

A schengeni rendszer jövőjével kapcsolatos vita tehát 2016-ban is várhatóan több szinten, egymásnak feszülő nemzeti érdekek mentén zajlik majd. Ezek sikerre viteléhez mindenekelőtt az szükséges, hogy Európa mielőbb visszanyerje irányítását a folyamatok felett, s reaktív szemlélőből, proaktív cselekvővé váljon. Reméljük, hogy mindez időben sikerül, s eredményeink egy phürroszi győzelemnél távolabbra mutatnak.

Kép forrása: Politico