Az Európai Bizottság térfoglalási törekvéseiről  a menekültügyi politikában

Az Európai Bizottság térfoglalási törekvéseiről a menekültügyi politikában

Menedékkérők tagállamok közötti automatikus szétosztása? Kéretlen európai ügynökségi beavatkozás egy tagállam menekültpolitikájának alakításába? Menedékkérők munkavállalási fékjeinek eltörlése? – csupán néhány azon elképzelések közül, amelyek az Európai Bizottság legutóbbi jogalkotási javaslataiban központi helyen szerepelnek, s a nemzetállamok életére már rövidtávon is alapvető kihatással lennének. Már ha a tagállamok hagyják…

… a tagállamok ugyanis napjainkban jól láthatóan két táborra szakadtak, ha arról kell véleményt formálniuk, hogy az Európai Uniónak ténylegesen is legyen-e közös menekültügyi politikája. A jelenlegi politikai diskurzust uraló hatásköri viták megértéséhez kicsit vissza kell tekintenünk az időben: az Európai Unió már a Tanács 1999. évi tamperei ülése óta dolgozik a közös európai menekültügyi politika előtt tornyosuló akadályok leküzdésén és a tagállami gyakorlatok közelítésén, formálisan azonban csak 2009. december 1., a Lisszaboni Szerződés életbe lépése óta deklarált cél a közös politikai szint (kvázi közös politikai rang) elérése.[1] A Lisszaboni Szerződés a közös menekültügyi politikának de facto még csupán az irányát jelölte ki; tette ezt ráadásul egy, a jelenlegitől alapvetően eltérő környezetben. Korábban az uniós jog javarészt – a jogközelítés legfőbb eszközének számító – irányelvek szintjén szabályozott egyes menekültüggyel összefüggő (eljárási, befogadási, valamint döntéstechnikai) kérdéseket. Ez a jogalkotási forma figyelemmel volt arra, hogy e területen az Európai Unió és a tagállamok lényegében megosztott hatáskört gyakoroltak, s alapvető szabadságot adott a tagállamok számára annak meghatározásában, hogy az irányelvben meghatározott célt milyen nemzeti jogalkotás útján kívánja elérni. Napjainkig a – jogegységesítés fő eszközének számító – rendeleti szintű uniós szabályozás a menekültüggyel összefüggő területeken viszonylag ritka volt, csupán a sokat vitatott dublini előírások második és harmadik generációja, valamint az egységes európai ujjnyomat-nyilvántartásról (Eurodac) szóló rendelkezések jelentkeztek ilyen, a tagállamokra nézve kötelezően alkalmazandó szabályegyüttes formájában.

2015 eseményei azonban ebben a viszonylag letisztult hatáskörmegosztási rendszerben is új korszak kezdetét jelentették. Történt ugyanis, hogy a tavalyi évben példa nélküli migrációs nyomás érte az Európai Unió országait: több mint 1,3 millióan fordultak nemzetközi védelemért a tagállamok valamelyikében, ami mintegy kétszerese az egy évvel korábbi értéknek. Az Európai Uniót elsősorban Görögország, majd a nyugat-balkáni térség országain keresztül elérő migrációs hullám Magyarországot sem kímélte, s az év utolsó harmadára a hagyományosan befogadó nyugat-európai tagállamok ellátórendszerét is komoly zavarokat okozott. E „népvándorlás” – tükröt tartva az Európai Unió vezetői elé – igen rövid idő alatt felszínre hozta azokat a rendszertorzító ellentmondásokat, amelyek a „biztonságos Európa” eszméjében fogant határok nélküli térség, az ún. schengeni övezet, és a menedékjoggal történő visszaélések gyakorlata között már évtizedek óta feszültek.

Az Európai Bizottság 2015 májusában hozta nyilvánosságra a kialakult válsághelyzet kezelésére vonatkozó elképzeléseit, a menekültügy területén meglévő rendszerhibák kezelését érintő javaslattal azonban csupán egy évvel később – két részletben – állt elő; valamennyi jogalkotási javaslat esetében a szubszidiaritás elvére[2] hivatkozással. A „fenntartható és méltányos” közös európai menekültügyi rendszerre irányuló javaslatcsomag első részét a Bizottság 2016. május 4-én ismertette.[3] E módosítási javaslatok kiterjednek a sokat kritizált dublini rendszer reformjára, a 2011 óta működő Európai Menekültügyi Támogatási Hivatal teljes jogú európai ügynökséggé alakítására, és magukban foglalják az európai ujjnyomat-nyilvántartó adatbázis, az ún. Eurodac megerősítésére irányuló elképzeléseket is. A reformjavaslatok második részét képviselő tervezeteket 2016. július 13-án tette közzé a testület. Ezek egyfelől a már említett irányelvi szintű szabályok[4] harmonizálását és rendeleti szintű újra szabályozását célozták, másfelől a nemzetközi védelmi helyzetben lévő, de még harmadik országban tartózkodó külföldiek uniós tagállamba történő áttelepítésének egységes joggyakorlatát kívánták előmozdítani. A bizottsági reformjavaslatok közül az alábbiakban azokat vizsgáljuk, amelyek jól látható elmozdulást jelentenek a közös menekültügyi politikát még csupán elérendő célként megjelenítő és a tömeges migrációs beáramlás jelentette szükséghelyzettel is csak kivételként számoló lisszaboni elképzelésektől[5] azáltal, hogy a korábbiaknál jóval nagyobb mértékű beavatkozást biztosítanának menekültügyi kérdésekben az Európai Bizottság és egyes európai ügynökségek számára.

Kezdjük a bizottsági javaslatok bemutatását az egyik legjelentősebb, a tagállamok széles körének ellenállását kiváltó elképzeléssel, amely lényegét tekintve az európai menedékkérők tagállamok közötti arányos elosztására vonatkozik, s amely a kezdeti önkéntes tagállami részvételtől[6] jól láthatóan a tagállamokat egyértelműen kötelező áthelyezési modell felé mozdult. Miként arra a független jogi tanácsadást végző, hollandiai székhelyű Meijers Bizottság is rámutatott az Európai Bizottság májusi javaslataihoz fűzött észrevételeiben,[7] a menedékkérelmek megvizsgálásáért felelős tagállam meghatározására szolgáló, több mint negyed évszázados dublini rendszer legutóbbi „reformja” óta mindösszesen három év telt el, mindazonáltal a rendszer alapvető fogyatékosságait – így a kérelmezők körkörös migrációját, az elhúzódó eljárásokat, de különösen az Unió peremén fekvő tagállamokra nehezedő aránytalan nyomást – sem akkor, sem most nem sikerült orvosolni. Az Európai Bizottság az új elképzeléseivel azonban távolról sem csupán régi adósságát igyekezett törleszteni; ennél jóval tovább megy: túl az eljárási határidők rövidítésén, a menedékkérők befogadási jogosultságainak kijelölt tartózkodási helyhez kötésén, valamint egyéb technikai finomhangolásokon, alapvető újdonságként vezetné be az ún. méltányossági mechanizmust (más néven korrekciós elosztási mechanizmust). Ennek lényege, hogy amennyiben egy tagállamban a benyújtott menedékkérelmek száma meghaladja azt a szintet, amelyet az adott tagállamra egy – a bruttó nemzeti össztermék és az adott ország népességszáma alapján meghatározott – referenciakulcs alapulvételével megállapítottak, a menedékkérőt kérelme megvizsgálása érdekében automatikusan átirányítják egy másik tagállamba, így tehermentesítve a kapacitásai határára ért tagállamot. A javaslatnak ez az eleme lényegében „bújtatott megismétlése” az Európai Bizottság sokat vitatott 2015. szeptember 9-i előterjesztésének, amely a médiában „kötelező betelepítési kvótaként” ismert, s amely a menedékkérők Európai Unión belüli állandó elosztására irányuló mechanizmus bevezetését célozta. Maga az Európai Bizottság is elismerte a kapcsolatot a két koncepció között, mikor az intézkedéseket magyarázó tájékoztatójában úgy fogalmazott, hogy „abban az esetben, ha a dublini rendszer reformjára vonatkozó új javaslatot a Tanács és a Parlament elfogadja, kész megvizsgálni a tavaly szeptemberi javaslata visszavonásának lehetőségét” a menedékkérők Unión belüli állandó (értsd: nyílt végű) elosztására vonatkozóan. Májusi javaslatában azonban a Bizottság néhány hónappal korábbi javaslatához képest egy további újítással is előállt: hagyott ugyan „menekülési utat” a méltányossági mechanizmusban részt venni nem kívánó tagállamoknak, de a távolmaradás lehetőségét több tagállam – köztük Magyarország – álláspontja szerint aránytalan pénzügyi teherviseléshez (ti. minden egyes át nem vett menedékkérő után 250 ezer euró, azaz mintegy 78 millió forint megfizetéséhez) kötötte, ami – különösen a kisebb országok lakosságszámára vetített egyéb uniós támogatásokhoz mérten – akár kirívó összegű „bírságnak” is tekinthető. Elsősorban ez utóbbi elem az, amely miatt a javaslatcsomag dublini reformokra vonatkozó részének elfogadása erősen kérdéses a tagállamok részéről. (E javaslat a már hatályos áthelyezési programokat nem érinti, így azok alapján a tömeges migrációs nyomásnak leginkább kitett két mediterrán tagállamból, Olaszországból és Görögországból egészen 2017 szeptemberéig folytatódhatnak a tagállami áthelyezések.)

Hasonlóképpen az Európai Bizottság szereptévesztése és hatáskör-kiterjesztés iránti igénye körvonalazódik a májusi javaslatcsomagnak abban a részében, amelyik az Európai Menekültügyi Támogatási Hivatal EU Menekültügyi Ügynökséggé alakítására vonatkozik. A közös európai menekültügyi rendszer támogatása mint régi feladat mellett – egyebek között – az Ügynökség egyik legfontosabb új feladata az új dublini rendszer szerinti méltányossági mechanizmus alkalmazásához szükséges referenciakulcs működtetése lenne, így annak ellenőrzése is, hogy egy tagállamban mikor következik be az helyzet, amelyik a mechanizmus aktiválását, vagyis a menedékkérők más tagállamba irányítását teszi szükségessé. Ez természetesen csak a tagállamok megfelelő támogatása és adatszolgáltatása mellett valósulhat meg, a javaslat e pontján tehát a tagállamok még megkerülhetetlen szereplők. Az Ügynökség emellett azonban – jelentősen megnövelt költségvetési forrásai révén – szakértői bázisát is nagyságrendekkel bővítené[8] annak érdekében, hogy szükséges esetben ún. menekültügyi támogató csoportokon vagy műveleti programokon keresztül a fokozott migrációs nyomásnak kitett tagállamok segítségére lehessen elsősorban a harmadik országbeli állampolgárok szűrésében, regisztrációjában, áthelyezési lehetőségükről való tájékoztatásukban, de – a tagállamok kifejezett kérésére – akár a menekültügyi döntések meghozatalában is.[9] Újdonság, s számos tagállam által elfogadhatatlan, nyilvánvalóan hatáskörbővítő törekvés azonban, hogy az Ügynökség beavatkozására már nem csupán a nehéz helyzetbe került tagállam kérése esetén, de – kivételes esetben – akár annak hiányában, saját kezdeményezésére is sor kerülhetne. A javaslat 15. és 22. cikke értelmében[10] ugyanis az Ügynökség sürgősségi beavatkozására kerülhet sor abban az esetben, ha egy tagállam menekültügyi és befogadási rendszerére aránytalan nyomás nehezedik, amely veszélyezteti a Közös Európai Menekültügyi Rendszert azáltal, hogy 1) a tagállam nem tesz meg mindent a kialakult helyzet kezeléséhez szükséges intézkedést; 2) nem kér, vagy nem fogad el segítséget az Ügynökségtől; és 3) azoknak az Európai Bizottság által megfogalmazott javaslatoknak sem tesz eleget, amelyeket a Bizottság egy helyszíni felmérést követően elfogadott akcióterv nem teljesítése miatt ad ki. A Bizottság ilyen esetben végrehajtási aktussal (határozattal) kötelezhetné a tagállamot az együttműködésre, s arra, hogy az Ügynökség ügyvezetőjével a határozat kézhezvételétől számított három napon belül jussanak egyetértésre – adott esetben az Ügynökség beavatkozásának is helyt adó – műveleti tervvel kapcsolatban. A rendelettervezet vonatkozó cikkei a tagállam számára mindössze együttműködési kötelezettséget írnak elő; ennek elmaradása esetére azonban a tagállam a Szerződések értelmében többféle szankcióval számolhat. A Bizottságnak kötelessége folyamatosan tájékoztatást adni a Tanács és a Parlament felé az egyeztetések előre haladásáról, ezért lehetséges, hogy a szankciók nem haladják meg az egyéb, politikai jellegű következmények szintjét. Szélsőséges esetben azonban az is elképzelhető, hogy a Bizottság a tagállammal szemben – a Szerződésekből eredő valamely kötelezettség nem teljesítésére hivatkozással – eljárást (ún. kötelezettségszegési eljárást) indít, amely végső esetben az Európai Unió Bírósága részéről kiszabható – a Bizottság által javasolt mértéket is figyelembe vevő – egyszeri átalány vagy ismétlődő kényszerítő bírság megállapításához vezethet.[11]

A 2016 júliusában megjelent második módosító csomag első csoportja a menedékjogi eljárások teljes európai harmonizációját, a befogadási feltételekre irányadó standardok egységesítését, valamint a védelemben részesítés feltételeinek teljes összhangját az e területeken már létező irányelvek rendeleti szintű – vagyis valamennyi tagállamra nézve kötelezően alkalmazandó – újra szabályozásával képzeli el. Eljárásjogi változtatás volna egyebek mellett az ún. biztonságos harmadik országok[12] egységes európai listája, amely – a rendelet hatályba lépése után – kizárná, hogy a tagállamok a jelenleg még kizárólagos gyakorlatnak számító, saját nemzeti listájuk alapján határozzanak arról, hogy egy kérelmezőt vissza kívánnak-e küldeni egy általuk biztonságosnak ítélt harmadik országba. Ezzel a rendelkezéssel tehát megszűnne az a tagállami monopólium, hogy minden ország saját politikai meggyőződése és biztonsági megfontolásai alapján alkothat véleményt egy másik ország biztonságos jellegéről, s egyelőre nem lehet tudni, hogy egy uniós lista a magyar preferenciákhoz képest szűkebbre vagy tágabbra szabná-e a szóba jöhető országok körét.

A védelemben részesítés feltételeiről, valamint a kapcsolódó kérelmezői jogokról és kötelezettségekről rendelkező rendelettervezet értelmében az eljáró menekültügyi hatóságoknak határozataik meghozatalánál nem csupán lehetősége, de kötelessége is lenne figyelembe venni azokat a közös országinformációkat és elemzéseket, amelyeket a fentebb már említett uniós Menekültügyi Ügynökség készítene. Érdemes megjegyezni, hogy bár az országinformációs gyakorlatok közelítésére jelenleg is vannak törekvések az Európai Unióban, napjainkban még kizárólag a tagállami hatóságokon múlik – ideértve az első- és másodfokú, akár bírói fórumokat is –, hogy milyen forrást tekintenek hitelesnek az ügyben képviselt álláspontjuk alátámasztására (ez a „bizonyítási eszközök szabadságának” az elve). Kérdés, hogy a Menekültügyi Ügynökség által készített országinformációk figyelembe vételének kötelezettsége a hatósági és ítélkezési gyakorlatra mennyiben nyomná rá a bélyegét: az érdemi döntéshozatalra közvetlen kihatással lévő információforrások ilyen orientálása ugyanis bizonyos mértékben a döntéshozatal menetébe történő indirekt beavatkozás, ami bizonyos szinten túl már a befolyásmentes döntéshozatal jogállami alapelvét sértheti.

Bár közvetlenül nem példázza a Bizottság nemzeti hatáskör-elvonási törekvéseit, a tagállami befogadási feltételek teljes harmonizációját célzó bizottsági rendelettervezet egyik eleme a tagállamok eltérő bevándorláspolitikai hagyományait, valamint a munkaerő szabad áramlásához fűződő érdekeit nyilvánvalóan figyelmen kívül hagyó, s a menedékkérők másodlagos migrációjára nézve is nyugtalanító javaslat. A tervezet a menedékkérők mielőbbi munkavállalása és ez által társadalmi integrációjuk elősegítése érdekében a kérelmezők munkaerő-piachoz való hozzáférésének várakozási idejét csökkenteni javasolja, mégpedig a kérelem benyújtásától számított kilenc hónapról hat hónapra. A javaslat említett eleme még abban az esetben is megoszthatja a tagállamok közösségét, ha figyelembe vesszük, hogy az elképzelés szerint ez csupán azokra a menedékkérőkre volna alkalmazandó, akiknek nemzetközi védelemben részesítésére jó esély kínálkozik. Így például, akinek a kérelme megalapozatlan, nyilvánvalóan hamis tényeken alapul, vagy személyében közbiztonsági kockázatot jelent, nem élhetne ezzel a lehetőséggel. A jelenleg hatályos magyar szabályozás szerint a menedékkérő az elismerés iránti kérelem benyújtásától számított kilenc hónapon belül a befogadó állomás területén vagy a közfoglalkoztató által meghatározott munkahelyen kilenc hónapot követően, a külföldiekre vonatkozó általános szabályok szerint jogosult munkavégzésre.[13] A Bizottság tagállamokat kötelező javaslata értelmében tehát egyfelől hamarabb nyílna meg annak a lehetősége, hogy a védelembe vételre jó esélyekkel rendelkező kérelmező, a magyar állampolgárokkal és harmadik országbeli (külföldi) munkavállalókkal lényegében azonos feltételekkel vállaljon munkát – még ha ennek Magyarországon számos korlátja is létezik a gyakorlatban (pl. a képesítések elismerése, TAJ-számhoz való hozzáférés). Másfelől azt is előírná, hogy a munkaerő-piachoz való hozzáférésnek hatékonynak kell lennie, vagyis az ezt nehezítő akadályok felszámolása az érintett tagállamnak kötelessége. Mindez a tagállamok egy részének – például a közép-kelet-európai térség országai, köztük Magyarország – aktuális nemzeti érdekeivel kevéssé találkozik. Ennek oka egyfelől, hogy a modernkori történelmükben nem befogadó, bevándorlási hagyományokkal nem rendelkező országokról van szó. Másfelől a célcsoport tagjai a fogadó ország nyelvét nem beszélő, az érintett munkaerőpiacok keresleti oldalának meg nem feleltethető képzettségű személyek, akik azonban egyes – elsősorban alacsonyabb – képzettséget igénylő munkakörökben mégis gátolhatják az uniós munkavállalók szabad munkavállaláshoz való jogának érvényesülését. Harmadsorban pedig a kérdéses rendelkezés az Európai Unió egyik legfőbb kihívását jelentő másodlagos migrációs mozgásokra sem feltétlenül gyakorolna jótékony hatást, hiszen, ha egységesen csökken a várakozási idő a tagállamokban, a nyugat-európai munkaerőpiacok változatlanul vonzóbbak maradnának a kérelmezők számára.

Végezetül az uniós áttelepítés rendszerének egységesítését célzó bizottsági javaslatról[14] is érdemes röviden megemlékezni. A júliusi tervezet egyértelműen azt az üzenetet hordozza, hogy a – még az Unió területén kívül tartózkodó – nemzetközi védelmi szükséghelyzetben lévők az életveszélyes, illegális beutazási forma és az embercsempészek üzleti modelljének indirekt támogatása helyett a legális beutazási csatornákat részesítsék előnyben. E célt a Bizottság az alkalmassági kritériumok, az áttelepítésekre alkalmazható egyes eljárástípusok és azok végrehajtása technikai oldalának egységesítésével kívánja elérni. A javaslat belső ellentmondásai azonban változatlanul bizonytalanságot ébreszthetnek a jogalkalmazói szintekben azzal kapcsolatban, hogy a tagállamok éves, uniós áttelepítési programban történő részvételére önkéntes alapon vagy kötelező jelleggel kerülhetne-e sor.[15] Ez utóbbi – hasonlóan a már említettekhez – ugyancsak a tagállamok határozott ellenállásába torkollhat, hiszen olyan kérdésben kíván dönteni, amely amellett, hogy jelenleg nem tartozik uniós hatáskörbe, alapvető hatással van a nemzetállamokra és állampolgárai életére.

Összegezve a fentieket, az Európai Bizottságnak a közös európai menekültügyi rendszer mielőbbi elérését – és ez által újabb nemzeti hatáskörök elvonását – támogató, 2016 első félévi javaslatainak majd’ minden elemében találni vitatható pontot, ami önmagában is alkalmas a tagállamok egységének bomlasztására. 2016 második fele ennek a kulturális, biztonságpolitikai, de legfőképpen szuverenitási vitának az eldöntését is célozza, ami vagy így, vagy úgy, de a migrációs válság kezelésének mikéntjére is alapvető hatással lesz.


[1] Ld. az Európai Unió működéséről szóló szerződés 78. cikkét.

[2] Az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 5. cikk 3. bekezdése értelmében „A szubszidiaritás elvének megfelelően azokon a területeken, amelyek nem tartoznak kizárólagos hatáskörébe, az Unió csak akkor és annyiban jár el, amikor és amennyiben a tervezett intézkedés céljait a tagállamok sem központi, sem regionális vagy helyi szinten nem tudják kielégítően megvalósítani, így azok a tervezett intézkedés terjedelme és hatása miatt az Unió szintjén jobban megvalósíthatók.”

[3] Ld. Towards a sustainable and fair Common European Asylum System. European Commission – Press release. Brussels, 4 May 2016. Elérhető: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-1620_en.htm (Letöltés ideje: 2016. szeptember 5.)

[4] Ezek rövidített nevükön: az ún. Eljárási Irányelv, az ún. Kvalifikációs Irányelv és az ún. Befogadási Irányelv.

[5] Ld. EUMSZ 78. cikk 1-3. bekezdés.

[6] Ld. Resolution of the Representatives of the Governments of the Member States meeting within the Council on relocating from Greece and Italy 40 000 persons in clear need of international protection. Brussels. 22 July 2015. Elérhető: http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-11131-2015-INIT/en/pdf (Letöltés ideje: 2016. szeptember 9.)

[7] Ld. Note on the reforms of the Dublin Regulation, the Eurodac proposal and the proposal for an EU Asylum Agency. Meijers Committee. CM1609. Elérhető: http://www.commissie-meijers.nl/sites/all/files/cm1609_note.pdf (Letöltés ideje: 2016. szeptember 5.)

[8] 2020-ig bezárólag mintegy 500 fős saját, szükség esetén mobilizálható szakértői állomány kiépítése a cél.

[9] Ld. Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on the European Union Agency for Asylum and repealing Regulation (EU) No 439/2010. Brussels, 4.5.2016. COM(2016) 271., 10.o.

[10] Uo.

[11] Ld. EUMSZ 260. cikk.

[12] Biztonságos harmadik ország: az az ország, amelyre vonatkozóan a menekültügyi hatóság meggyőződött arról, hogy a kérelmezőt nem fenyegeti az 1951. évi genfi egyezményben rögzített okra visszavezethető üldöztetés vagy súlyos sérelem veszélye; tiszteletben tartják a visszaküldés tilalmának elvét; valamint biztosított a nemzetközi védelem iránti kérelem benyújtásának és az eljáráshoz való hozzáférésnek a lehetősége. Részletesen ld. a menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény (Met.) 2.§ i) pontját.

[13] Ld. a Met. 5.§ c) pontját.

[14] Ld. Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing a Union Resettlement Framework and amending Regulation (EU) No 516/2014 of the European Parliament and the Council. Brussels. 13.7.2016. COM (2016) 468 (final). Elérhető: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/european-agenda-migration/proposal-implementation-package/docs/20160713/resettlement_system_en.pdf (Letöltve: 2016. július 30.)

[15] A Javaslat 14. oldalán található magyarázat [b) pont első bekezdés] a tagállamok „kötelezésére” utal (…plan for the following year which determines the maximum total number of persons to be resettled and the number of persons each Member States is to resettle within this total.), azonban a rendelettervezet 7. cikk 2. bekezdés b) pontja, valamint 8. cikk 2. bekezdés b) pontja csupán „tagállami hozzájárulás részleteinek meghatározásáról”, illetve „ a tagállami részvétel részleteinek meghatározásáról” szól.