A Közös Európai Menekültügyi Rendszer válsága: létezik-e közös uniós válasz a menekültügyi és migrációs válságra?
dr. Szacsúri János vendégszerzőnk írása
A 2015-ös év folyamán minden addigi évet meghaladó számú migráns és menedékkérő érkezett az Európai Unió területére. Az EU határőrizeti ügynöksége, az Európai Határ- és Parti Őrség Ügynökség (vagy egyszerűbben: Frontex) adatai szerint 2015-ben az EU külső határain több mint 1,8 millió illegális határátlépést regisztráltak (a statisztikai adatokban egy fő többszöri próbálkozása több illegális határátlépésként szerepel), ebből körülbelül 400 ezret a szerb–magyar és horvát–magyar határon. 2016 némi nyugalmat és erőteljes visszaesést, 2017 eddig újabb erősödést hozott az érkezések számában.
Bár ez rendkívüli volt, mégsem kellett volna, hogy teljes mértékben felkészületlenül, meglepetésként érje Európát. Mégis zavarokat keltett az uniós döntéshozatalban, korábban nem tapasztalt mély válságot okozott mind az uniós intézmények között, mind a tagállamok egymás közti viszonyában. Az euróövezet válsága után közvetlenül a legkomolyabb, ha nem még annál is komolyabb törést idézett elő az Európai Unión belül és az integrációs folyamatban, amelynek a következményei továbbra sem múltak el. A 2015-ös migrációs válság a felszínre hozta és nyilvánvalóvá tette az Európai Unió biztonsági architektúrájának hiányosságait, elégtelenségét, és rávilágított arra, hogy az elmúlt évek-évtizedek fejlődése és a hangzatos szakpolitikai szólamokkal teli, megannyi elfogadott dokumentum ellenére nem lehet közös uniós migrációs politikáról vagy stratégiáról beszélni. Az Európát elérő, döntően illegális migrációs hullám politikai válságot, többrétű bizalmi és nem utolsósorban biztonsági válságot idézett elő. Ezt az egységes uniós fellépés többszöri demonstrálásának szándéka ellenére a tagállamok csak a maguk eszközeivel, blokkokra szakadva vagy egymagukban kezelték-hárították el, vagy néhány esetben elszenvedtek. Sőt, nemcsak hogy valódi közös fellépés nem volt és nincs ma sem, hanem az alapvető elérendő célkitűzések tekintetében sincs megegyezés a tagállamok eltérő érdekei miatt. A 2015 őszén bekövetkezett migrációs válság, ami elsősorban a nyugat-balkáni útvonalon keresztül materializálódott, bizonyos értelemben úgy múlt el, hogy az uniónak mára sincsen rendszerszintű és hatékony válasza egy hasonló méretű, a menekültügyi rendszereket érő sokkra. Ha még egyszer bekövetkezne egy hasonló beáramlás, az nagy valószínűséggel az egységes schengeni térség és a közös menekültügyi politika teljes megszűnéséhez vezetne. Különösen aggasztó ez az Olaszországot napjainkban érő, ismét rekordszintű érkezéseket figyelembe véve.
Melyek voltak az Európai Unió migrációs válságra adott eddigi válaszkísérletei, egyáltalán beszélhetünk-e közös uniós válaszról? Milyen elvek, érdekek és megfontolások húzódnak meg az Európai Unió intézményei és a tagállamok által a válságban tanúsított magatartások, javaslatok mögött, amelyek miatt napjainkra nyilvánvalóvá vált az unió kudarca a menekültügyi és migrációs válság kezelésében, és kinek a felelőssége mindez? E sorok szerzője 2013–2016 között Brüsszelben, az Európai Unió Tanácsa melletti magyar Állandó Képviseleten volt bel- és igazságügyi tanácsos, szakdiplomata. A migrációs válság során a schengeni térséggel, migrációkezeléssel és menekültüggyel foglalkozó szakdiplomataként közelről éltem meg az újabb és újabb javaslatcsomagok benyújtását, vitáját – és ezzel együtt az útkeresést, a válságra adott megoldási kísérleteket, azok kudarcát. Elemzésemben ezeket kívánom bemutatni, továbbá a bizonyos értelemben máig tartó migrációs válság hatását a Közös Európai Menekültügyi Rendszerre (KEMR) mint a szabad mozgás egységes uniós belső térségét biztosító és a szabadság, biztonság és jogérvényesülés térségét képező alrendszerre.
Az unió belbiztonsági architektúrája és a migrációs válság kezelésének eszközei
Először is, érdemes távolabbról vizsgálva kontextusba helyezni az Európai Unió eszközeit, lehetőségeit a migrációs válság kezelésére, a folyamatok befolyásolására az integráció jelenlegi szintje mellett a bel- és igazságügyi együttműködés területén.
Bár a biztonság- és védelempolitikai vagy polgári válságkezelési aspektusok sem kizárhatóak, a külkapcsolati vetület pedig nélkülözhetetlen, az Európai Unió fellépésének keretét eddig elsősorban a bel- és igazságügyi együttműködés vívmányai adták. Ez történetileg az egyik legkésőbb kialakult uniós szakpolitikai terület, és az uniós jogot tanító szakkönyvek szerint a Lisszaboni Szerződés (LSZ) hatálybalépéséig erősen magán viselte a kormányközi jelleget. Az EUSZ és az EUMSZ hatálybalépésével a korábbi sajátos intézményi és döntéshozatali keretek valóban megszűntek, és ez a terület is – bizonyos kivételekkel – besorolt a többi uniós belső politikára irányadó szabályok alá (elsősorban a rendes jogalkotási eljárásra és a jogforrási formák egységesítésére, illetve az EUB hatáskörére kell gondolni). Ugyanakkor továbbra is meglehetősen „alulfejlett” és működési hatékonyságát, eredményeit tekintve döntően a tagállami nemzeti kormányok fellépésétől és együttműködési készségétől függő terület maradt. Annak ellenére, hogy a közelmúltban az unió politikai napirendjén szereplő legfontosabb témák egyikévé vált, hiszen a schengeni térség válságáról, illetve a migrációs válságról mindenki hallott, nem túlzás azt állítani, hogy a belügyi együttműködési területen kialakult válság az EU válságává vált, és annak – jelen formában legalábbis – túlélését veszélyezteti.
A gyakori tankönyvi narratíva, a bevett értelmezési keret általában az, hogy a „közösségiesítés”, az unió hatásköreinek szélesítése a tagállami kormányzati hatáskörök rovására elkerülhetetlen, az integráció lényegével együtt járó folyamat, ami magával hozza pl. a döntéshozatali hatékonyság (gyorsaság) növekedését és az adott szakpolitikai terület fejlődését. Ennek azonban pont az ellenkezője történt: Lisszabon és az együtt döntés kiterjesztése olyan torz döntéshozatalt és szakmaiatlan, rossz kompromisszumokkal teli jogi eszközök elfogadását eredményezte, amelyek nagyban hozzájárultak a biztonsági együttműködés csődjéhez.[1] 2013-at követően az EU külső határellenőrzésre és a migrációkezelésre vonatkozó közös politikája tekintetében – bár a Lisszaboni Szerződéssel elvileg megtörtént a kívánatos közösségiesítés, vagyis „uniósítás” – a válság első szelére az unió belügyi együttműködésének szinte teljes spektruma a szétesés szélére került. Ez az állítás igaz a belügyi, belbiztonsági együttműködés magvát képező schengeni vívmányokra, a schengeni együttműködésre, igaz a menekültügyre, igaz a vízumpolitikára és igaz kisebb részben a terrorizmus elleni közös fellépésre és a bűnüldözési információcserére is. E két utóbbi terület a tagállamok közötti kölcsönös bizalom és információmegosztás hiányától szenved, és a nagyobb egészet érintő válság túszává vált bizonyos mértékig, és évek óta egy helyben topogás jellemzi.
Érdemes szem előtt tartani, hogy nem szabad túl sokat várni az uniótól, ami a migrációs válságot illeti. Ugyanis a fentebb bemutatott módon az integráció ezen a szakpolitikai területen rendkívül gyengén előrehaladott. Az együttműködés mértéke nagyban a kormányok szándékától függ, az Európai Bizottság eszköztára – bár az alapszerződések, az elsődleges jog szerint Lisszabon óta bővült – nagyon korlátozott. Ezt megmutatta például, hogy a Bizottság javaslatainak egy része végrehajtatlan maradt, egyszerűen figyelmen kívül hagyták – ez a legélesebben a relokációs határozatok végrehajtásának leállásával kapcsolatban figyelhető meg.[2] Ennél még lényegesebb az arányok kérdése, azaz a valóban közös kézben lévő eszközök és a velük elérhető hatás aránya a válság mértékéhez. Az Európai Unió teljes költségvetése (az Egyesült Királyság távozása előtt) az összes tagállam GNP-jének kb. 1 százaléka; 2020-tól ez még kevesebb lesz. Ezen belül a bel- és igazságügy, az ún. „Heading 3”, a belbiztonsági és migrációkezelési célokra elkülönített III. fejezet pénzeszközei a migráció mint politikailag kiemelten érzékeny terület fontosságához képest aránytalanul kis részt tesznek ki. Példának okáért a Frontex költségvetése is nevetségesen kicsi, 2015-ben az egész éves, valamennyi külső határ védelmére szánt költségvetése összesen 90 millió euró volt. Összehasonlításképpen: Olaszország 2014-ben a Mare Nostrum tengeri mentőműveletre egyetlen hónapban költött ennyit.
A válság tetőpontján számtalanszor elhangzott, hogy „összeurópai megoldás” kell, összeurópai válasz. Ez főleg az Európai Bizottság és az EP kommunikációjában volt uralkodó elem, de szinte minden baloldali európai politikus átvette – és emiatt irreális elvárásokat is generált az EU-val szemben. Továbbá jelentősen hozzájárult a közhangulat hiszterizálásához és a Brüsszelben abban az időben markánsan tetten érhető hangulatkeltéshez Magyarország zöldhatárőrizeti intézkedéseivel szemben. A jelenlegi pénzeszközökkel, a jelenlegi intézményi hatáskörrel esély sincs kicsit is komolyabb léptékű uniós fellépésre. Akik cselekszenek és cselekedni képesek, azok a tagállami kormányzatok, rendvédelmi, határőrizeti és bevándorlási hatóságok, ügynökségek, akik tevékenységét kiegészíti-támogatja a Frontex és az EASO. A köztük, a tagállamok között lévő összhang megteremtése, az egységes fellépés kereteinek kijelölése és a közös célok megjelölése az Európai Bizottság feladata lett volna – a Bizottság azonban véleményem szerint a válságot kezdettől fogva félrekezelte, és saját politikai, ideológiai programjának megvalósítására használta fel.
Az Európai Migrációs Agenda és az Európai Bizottság
Az Európai Tanács 2015 áprilisában foglalkozott először dedikáltan a migrációs válsággal. Egy hosszú ideje meglévő probléma éleződött ki a hétvégi tragikus események hatására, ami megkerülhetetlenné tette a legfelső politikai szintű reakciót. A rendkívüli csúcs elsődleges célja volt világossá tenni, hogy az EU mindent megtesz az emberi életek megmentése érdekében. Ezért az EiT áttekintette a lehetséges (sok esetben már régóta halogatott) fellépéseket, intézkedéseket: (1.) a felkutatási és mentési tevékenységek megerősítése; (2.) az embercsempészek elleni küzdelem; (3.) a migránsok visszatartása attól, hogy az életük kockáztatásával útra kelljenek a Földközi-tengeren Európa felé; (IV.) a tagállamok közötti szolidaritás erősítése.
Az április 23-i rendkívüli ülésen elfogadott nyilatkozat szövege szerint az állam- és kormányfők kijelentették: megerősítik a tagállamok egymás iránti szolidaritását és közös felelősségvállalását a migráció területén; továbbá
- a) a közös európai menekültügyi rendszert minden abban részt vevő tagállam gyorsan és maradéktalanul átülteti és végrehajtja, ezáltal biztosítva a közös európai normákat a hatályos jogszabályoknak megfelelően;
- b) növelik a leginkább érintett tagállamoknak nyújtott sürgősségi segélyt, és megvizsgálják, hogy milyen lehetőségek nyílnak a tagállamok között önkéntes alapú sürgősségi áttelepítések (relokációk) szervezésére;
- c) EASO-csoportokat küldenek a leginkább érintett tagállamokba a menedékjog iránti kérelmek közös feldolgozása és ezen belül a nyilvántartásba vétel és az ujjlenyomatvétel közös elvégzése érdekében;
- d) létrehozzák az első önkéntes, uniós szintű kísérleti áttelepítési projektet, amelyben a védelemre jogosultak vehetnek részt.
A felsorolás sorrendje lényeges. Az életek megmentése érdekében szükséges azonnali intézkedések a legfelső politikai szándék szerint az első lépést jelentik egy rendszerszintű, fenntartható, földrajzi szempontból átfogóbb stratégia kialakítása felé. Az a döntés született, hogy az EiT által meghatározott orientációk és a COM által május 13-ra ígért „európai migrációs agenda” alapján folytatódik a munka.
A Juncker-Bizottság nem hiába definiálta magát az „eddigi legpolitikaiabb” Bizottságként: az EiT-vel párhuzamosan, azzal versengve a saját útját járta, és igyekezett tematizálni a migrációs válságra adott uniós választ. Az Európai Migrációs Agendát 2015. május 13-án fogadta el az Európai Bizottság, amely az Európai Unióra nehezedő rendkívüli migrációs nyomás következtében megnövekedett uniós és tagállami kihívásokra kívánt választ adni. A dokumentumhoz tartozó első végrehajtási csomagot 2015. május 27-én fogadták el, amely a mediterrán térségben kialakult válsághelyzet kezelését helyezte előtérbe. A végrehajtási csomag fő elemei az áthelyezési program (relokáció), az európai áttelepítési mechanizmus (resettlement) és az uniós fogadóállomások (hotspotok) koncepciójának bevezetése volt Olaszországban és Görögországban. Maga az agenda azonban 4 fő cselevési területet vázolt fel, amelyek közül utólag különösen indokolatlannak tűnik a legális migrációs terület fejlesztésének erőltetése és a külső határok védelmének erősítésével egy sorban, azonos fontossággal kezelése – a legális migrációs pillér megerősítése Juncker elnök és Timmermans alelnök személyes prioritása volt (egyébként a külső határok megerősítésére csak elnagyolt, bizonytalan javaslatokat fogalmazott meg az eredeti agenda, és nem tartalmazta még az Európai Határőrség kialakítását sem).
Kezdettől fogva egyértelmű volt, hogy a Bizottság a migrációs válságot – erőteljes olasz nyomásra – mediterrán válságként kezeli. Számottevő pluszforrásokat biztosítottak elsősorban Olaszország részére. Figyelemre méltó továbbá, hogy a Bizottság szinte azonnal benyújtotta azt a javaslatot, amely a legtöbb ellenállást váltotta ki, és amely a leginkább ideológiailag motiváltnak tekinthető: a menedékkérők célszámok alapján történő elosztásának tervét. 2015 júniusában újabb Európai Tanács-ülésre került sor; ahol a vita rendkívül éles, indulatoktól sem mentes módon zajlott le. Bár az állam- és kormányfők április 23-i nyilatkozatukban rögzítették az önkéntesség elvét, a Bizottság – ezzel ellentétben – egy kötelező kvótarendszerre tett jogszabályi javaslatot, egyben olyan jogalapra építve, amely lehetővé tette volna a minősített többségi döntéshozatalt: 2015. május 27-én tett javaslatot egy tanácsi határozatra, amelynek célja 40 000 fő áthelyezése Olaszországból és Görögországból a többi tagállamba[3].
A kiegyenlített földrajzi megközelítés teljes hiánya nagyon rövid időn belül alapjaiban kérdőjelezte meg az agendára épített koncepciót, amikor 2015 júliusában a nyugat-balkáni útvonal „robbant”, és Magyarországon tömegével kezdtek megjelenni a balkáni országokon egyszerűen átengedett vagy átutaztatott migránsok. Az agenda a szárazföldi külső határok biztonságának tömeges megsértésével egyszerűen nem tudott mit kezdeni. Magyarország ebben az időszakban gyakorlatilag egyedül képviselt a mainstreamtől eltérő koncepciót a migrációkezelés tekintetében; és speciális helyzetéből (nyugat-balkáni útvonalnak kitettség) adódóan megalapozottan foglalhatott állást a Bizottság kiegyensúlyozatlan elképzeléseivel szemben. Ezt meg is tettük: 2015 májusában, az agenda egyik szakmai szintű vitája során rámutattam, hogy annak ellenére, hogy az agenda mintaként („blueprint”) definiálja saját magát az unió valamennyi jövőbeni válságának megoldására, aligha lehetne például a tengeri mentőműveletek erősítése megfelelő válasz, amennyiben a szárazföldi külső határokon tömegével kezdenek érkezni a migránsok. A nyilvánvaló logikai ellentmondásra semmilyen értékelhető választ nem tudtak adni a Bizottság tisztviselői. Az uniós szinten kidolgozott válaszkoncepció a hotspotok létesítése volt a tagállam területén, ahonnan a menedékkérőket majd elosztják. Az a tény, hogy a Magyarországon illegális határátlépéssel megjelenő több százezer főnyi tömeg túlnyomó része még egy napig sem volt hajlandó Magyarországon tartózkodni, és ebből fakadóan alapvetően ellenállt a Közös Európai Menekültügyi Rendszer, a dublini rendelet és a hotspot koncepció logikájának, alkalmazhatatlanná tette Magyarország tekintetében a Bizottság csak két hónappal korábban megjelentetett javaslatait. Ennek ellenére a Bizottság nem változtatott álláspontján – a válság természetét felismerve ekkor még lehetőség lett volna a korrekcióra, azonban a közös uniós fellépés szempontjából döntő pillanatban intézményi változásra került sor: hivatalba lépett a luxemburgi soros elnökség.
A Közös Európai Menekültügyi Rendszer átalakításának programja: a relokáció
A 2003-tól kezdődően többéves tanácsi tárgyalások után elfogadott-kialakított és irányelvek, rendeletek összefüggő rendszerét alkotó KEMR elhibázott, a 2015-ös események fényében abszolút rossz alapra épült konstrukció volt, a téves stratégiai tervezés példája. Mára nagyjából konszenzus van a menekültüggyel gyakorlati szinten is foglalkozó szakemberek között abban, hogy alapvetően alapjogi szemléletű és megközelítésű, a menedékjoggal való visszaélésnek és az asylum shoppingnak tág teret adó szabályozás született.
A Bizottság, amikor a közelmúltban (2016 április–májusa) benyújtotta a javaslatait a KEMR felülvizsgálatára és az annak elemeit alkotó jogszabályok újrakodifikálására, egy nem hivatalos beszélgetés alkalmával úgy indokolta azt, hogy a menekültügyi acquis mint konstrukció olyan volt, mint egy repülőgép, amelyet szép időben való repülésre terveztek, és most meg kell erősíteni a rossz időjárási körülményekre is. Véleményem szerint helytállóbb megállapítás, hogy egyáltalán nem volt repülésképes az a repülő, már kezdetben sem. Mindenesetre a „békeidők” az Európába érkezők számának hirtelen növekedésével véget értek, szinte kezelhetetlen nyomás alá helyezve a tagállami menekültügyi rendszereket; és az addig tolerálható szintű rendszerhibák felnagyítva nagyon komoly konfliktusokhoz vezettek, olyanokhoz, amelyek az egész európai konstrukciót veszélybe sodorták. A migrációs–menekültügyi válság schengeni válsággá is vált, ami az euróválság mellett a második legkomolyabb veszély az EU-ra nézve.
A KEMR gerincét a Dublin III. rendelet adta és adja, amely alapvetően, az átdolgozások ellenére, a Dublini Egyezmény létrejötte óta egy felelősségallokáló mechanizmus. Nem a menedékkérők egyenlő mértékű, fair elosztására szolgál, hanem kettős célja van: annak garantálása, hogy legalább egy tagállam biztosan felelős legyen az adott kérelemért; illetve gyors elbírálását biztosítsa a kérelmeknek a felelős világos megállapítása révén. Ennek érdekében felelősségi kritériumokat állít fel, hierarchikus sorrendben (családi kapcsolat, korábbi vízum vagy tartózkodási engedély, illetve illegális belépés). Amennyiben ezek alapján nem állapítható meg egyetlen dublini tagállam felelőssége sem, akkor az lesz felelős, ahol először beadta a kérelmet – a gyakorlatban ez főleg úgy érvényesül, hogy nincs bizonyíték vagy körülmény, ami alapján egy más tagállamban történő határátlépés kimutatható lenne (azaz nincs az illetőre vonatkozó Eurodac-találat). A rendszer alapvető hibája, hogy megnövekvő munkateher esetén nem teszi érdekeltté az adott államot a kérelmező regisztrációjában.
Néhány érdekes tény Dublinnal kapcsolatban az Európai Bizottság 2015 decemberében elvégzett belső értékelése alapján:
– a tagállamok közül mindenki unfairnek tartja, mert a fő terhet, a kérelem elbírálásáért való felelősség terhét jogilag elsősorban a külső határral rendelkező és nagy migrációs nyomásnak kitett tagállamokra hárítja. Elméletben ezért a déli tagállamoknak – és később Magyarországnak is – több százezer kérelemért kellett volna vagy kellene felelősnek lenniük.
– Ugyanakkor ténylegesen mindössze öt tagállam, és nem a déli államok dolgozzák fel a kérelmek 75 százalékát. Németország a fő célpont, de változó számú kérelemintenzitás mellett Ausztria, Svédország, Dánia számít jelentős teherviselőnek.
– Az ujjlenyomatolás, a regisztráció teljes hiánya miatt nem lehet bizonyítani a déli vagy külső szárazföldi határokkal rendelkező tagállamok felelősségét – emiatt nem lehet áthárítani az ún. dublini transzferek révén a kérelmekért való felelősséget.
– Szintén probléma, hogy még ahol megállapítható is valamifajta felelősségátszállási ok, ott sem lehet neki érvényt szerezni. Általánosságban az eljárás átvételére irányuló megkeresések mindössze 28 százalékában kerül sor tényleges átadásra, a többi meghiúsul a kérelmező eltűnése vagy logisztikai nehézségek miatt.
– Ehhez még hozzáadódik az átadások tilalmának kérdése: pl. Görögországba az Európai Bíróság és az Európai Emberi Jogi Bíróság precedensítéletei miatt a transzfereket felfüggesztették – a menekültügyi rendszer hiányosságai miatt.
Mindezek miatt a jelenleg hatályos rendszer már „békeidőben” is fenntarthatatlan volt, és számos működési hiányossággal küzdött, amelyek a rendkívüli beáramlás által előidézett helyzetben fölerősödve jelentkeztek, és a rendszer tényleges leállásához vezettek (Merkel: „Dublin halott”). A Tanács luxemburgi soros elnöksége ezért 2015 második felében lényegében a Bizottság programját valósítva meg (Juncker bizottsági elnök kézi vezérlésével) a relokációt állította az európai segítségnyújtás középpontjába. Két kötelező erejű jogi eszközt (tanácsi határozatok) is áterőltetett a Tanácson, amelyek révén összesen 120 000 fő áthelyezését kívánták biztosítani a tagállamokba Olaszországból és Görögországból (illetve első verzióban Magyarországról is). Semmilyen, az áthelyezésre alkalmas várakozó kérelmezők rendkívül alacsony számára vagy a valódi segítségnyújtásra való alkalmatlanságra vonatkozó gyakorlati felvetés és ellenérv – adott esetben elkeseredett német intervenció például a hotspotok biztonsági helyzetéről vagy az olasz összekötő tisztek nyelvtudásának teljes hiányáról – nem tudta az elnökséget eltéríteni szándékától. Általános, a Tanácsban szolgálatot teljesítő diplomaták körében elterjedt vélekedés volt, hogy az önmagát „válságelnökségként” definiáló luxemburgi elnökség egyszerre volt permanens pánikhangulatban és volt hiperaktív: gyakorlatilag minden héten és hétvégén rendkívüli ülésekre került sor. A realitásokkal az elnökség olyan mértékben szembehelyezkedett, hogy – átvéve az NGO-k szóhasználatát – a Tanácsban rendszeressé tett rendkívüli üléseken a válságot a média által alkalmazott köznapi szóhasználattal egyezően menekültválságnak („refugee crisis”) kezdte hívni. (Érdemes felidézni, hogy ebben az időszakban a Tanácsban még mindig nem volt illő nyíltan beszélni arról, hogy az érkező migránsok túlnyomó része gazdasági migráns, aki a menekültügyi rendszert és a menekültügyet feleslegesen terheli, illetve egyértelműen visszaél vele.)
A végeredmény a visegrádi országok fellépésével elmérgesedett tagállamok közötti nyílt konfliktus, más államok részéről csöndes passzív szabotázs (Franciaország) vagy éppen látványos erőfeszítések utáni teljes kudarc (Románia) lett, és az unió demonstratívnak szánt fellépésének bukása. Jellemzőnek nevezhető annak a (litván) tisztviselőnek az elkeseredett panasza, aki saját országa egyébként minimális menekültügyi szakmai kapacitásait megfeszítve feltáró missziót vezetett a görögországi hotspotokba a Litvániába áthelyezésre váró menedékkérők interjúztatása céljából, és egyetlen ilyen alkalmas harmadik országbeli állampolgárt sem talált.
A válságra adott válasz mögötti valódi okokra segít rávilágítani, hogy bár Olaszország, illetve Görögország esetében is magas volt 2015 folyamán az érkező, határt átlépő (gyakorlatilag a tengerből kimentett) migránsok összlétszáma; kezdetben feltűnően alacsony maradt a regisztrált, benyújtott kérelmek száma.[4] Nemcsak a hivatalosan benyújtott kérelmek száma maradt alacsony ezekben a „frontországokban”, hanem a ténylegesen területükön tartózkodó migránsoké (egy adott fázisban menedékkérők) is. Lényegében mindkét ország részéről ún. keresztülengedés („wave through”) zajlott. Az Európai Unió Tanácsában már 2015-öt megelőzően is évek óta terméketlen vita folyt a szolidaritás és a közös felelősségvállalás mikéntjéről: mivel a déli tengeri tagállamok saját értékelésük szerint túl kevés szolidaritásban részesültek északi szomszédjaik és a migrációs célországok részéről, gyakorlatilag úgy „vették igénybe” a szolidaritást, hogy a migránsok integrációjával és a kérelmek elbírálásával járó terhet áttolták északabbra. Azok viszont jogosan hangoztatták, hogy de facto minden menekült előbb-utóbb náluk köt ki (2017-es adatok szerint a menedékkérelmek 75 százalékát Németország fogadta). A hangzatos deklarációk ellenére, miszerint a cél a migrációs válság terhét viselő Olaszország és Görögország megsegítése, a másodlagos célkitűzés már kezdettől fogva a menekültügyi rendszer működésének átalakítása lett: (lehetőleg) teljes körű regisztráció elérése és kikényszerítése az érkezésnél, amihez később a terrortámadásokkal egyre inkább társult a biztonsági szűrés igénye; majd a valóban védelemre szorulók esetében az érkezők valamiféle elosztási kulcs alapján történő, méltányosnak gondolt „szétterítése” a tagállamok között. Ugyanakkor a szétosztás nem korlátlan és nem mindenkire kiterjedő: csak az adott ország – mindféle, objektívnek ítélt mutató alapján meghatározott teherviselő képességét meghaladó számú kérelmező fölött lépne be az elosztás (tehát igyekeztek világossá tenni az olaszok és görögök számára, hogy nem számíthatnak teljes tehermentesülésre a jövőben sem). Már 2015 májusában megjelent egy technikai szintű, ún. „Explanatory memorandum” a Bizottság részéről, amely a hotspotok koncepcióját vázolta fel, és amely igyekezett kötelező erejűnek tekinthető ajánlásokkal rászorítani mind az olasz, mind a görög hatóságokat az érkező menedékkérők teljes körű nyilvántartásba vételére, ujjlenyomatolására és legalább alapszintű biztonsági szűrésére (amely követelmények egyébként is minimálisan elvárhatóak uniós és schengeni tagállamoktól). Figyelemreméltó, hogy sem Olaszország, sem Görögország nem fogadta kitörő lelkesedéssel az országa területén a migránsokat mágnesként vonzó gócokként létesülő hotspotok és a relokáció koncepcióját. Mind az olasz hatóságok, illetve más okból a görög hatóságok is több mint egy évig hátráltatták a hotspotok felállítását, működésbe lépését. Az, hogy a relokációs határozatok végrehajtása kudarcnak tekinthető, nagyrészt az olasz és görög együttműködés hiányának is betudható (számos egyéb más koncepcionális tévedés mellett).
A mögött tehát, hogy az EU menekültválságra adott, egyetlen valóban újszerű elemnek tekinthető válasza a relokáció lett (azaz menedékkérők egyik tagállamból ügyükkel együtt történő végleges áthelyezése), álláspontom szerint kettős megfontolás húzódik meg:
– látványosan demonstrálható vele kifelé az uniós szolidaritás, mert migránsok fizikai áthelyezésével jár (lásd a tanulmány elején található fotót);
– másrészt végre megvalósítható vele az a régi, elsősorban német követelés, hogy a menekültügyi rendszer és – ki nem mondottan – a bevándorlás terheit egyenlően osszák el a tagállamok között.
A menekültügyi és migrációs válság tetőpontja: 2015 ősz
Az Európai Bizottság számára a relokáció egyfajta politikai-ideológiai misszióvá is vált: az Európa morális felelősségvállalásában való részvétel fokmérője lett a relokáció iránti támogatás – Timmermans alelnök és Jean Asselborn luxemburgi belügyminiszter számos alkalommal foglaltak állást akként, hogy a relokáció elutasítása egyben az európai szolidaritás és alapértékek elutasítását is jelenti. Ezt egyrészt tehát egyfajta „szellemi bunkósbotként” bármikor be lehetett vetni a renitens közép-európai tagállamok ellen, másrészt nagyon is konkrét célokat szolgál: a relokáció koncepciójának gyakorlatba való átültetését követően nagyon gyorsan, a tapasztalatokat meg sem várva a Bizottság már szállította is (sejthetően német követelésre, az Olaszországnak történt segítségnyújtás ellentételezéseként) az újabb nagy horderejű és a dublini rendszerrel való gyökeres szakítást jelentő újabb javaslatát: a válságban alkalmazható, állandó relokációs mechanizmus létrehozásáról szóló javaslatot[5].
Lényegében a KEMR alapját képező, a menedékkérelmek elbírálásáért felelős tagállam meghatározásának feltételeiről szóló 604/2013/EU (Dublin III.) rendeletet kiegészítő, annak alapelvét áttörő új elosztási mechanizmus létrehozásáról van szó. A javaslat nem volt nagy terjedelmű, szinte csak az elosztás lehetőségének jogi megteremtésére és a kulcs meghatározására korlátozódik; a végrehajtás részletei kidolgozatlanak maradnak. A tervezet jogalapja megegyezik a dublini rendeletével (EUMSZ 78. cikke). A javaslat értelmében pontosan körülhatárolt esetekben meghatározott válsághelyzetben (crisis situation) el lehetne térni a rendeletben meghatározott azon elvtől, hogy a kérelem elbírálásáért azon tagállam felelős, ahol azt benyújtották. Ezekben az esetekben kötelező elosztási kulcs alapján abból a tagállamból, ahol a válsághelyzet előállt, relokálnák a menedékkérőket másik tagállamokba.
Ez – a Görögország, Olaszország és Magyarország részére javasolt átmeneti intézkedésekről szóló tervezethez hasonlóan – ugyanarra a személyi körre vonatkozna: prima facie megállapítható, valószínűsíthetően nemzetközi védelemre jogosult menedékkérőkre, akiknek az elismerési rátája magas az unióban (75 százalék vagy magasabb). A relokációra kijelölt kérelmező személyeket át kellett volna szállítani abba a tagállamba, ahol el fogják bírálni a kérelmüket. A Bizottság kapott volna jogot arra, hogy felhatalmazáson alapuló aktussal megállapítsa, hogy a relokáció és a válsághelyzet feltételei fennállnak-e, egyben meghatározza a relokációra kijelölt személyek számát és ezek tagállamok közti eloszlását egy elosztási kulcsot alkalmazva. Az elosztási kulcs (mennyi menedékkérő jut rá) 40 százalékban az adott tagállam lakosságát, 40 százalékban a GDP-jét, 10 százalékban a megelőző öt évben benyújtott kérelmek számát (maximum a lakosságszám 30 százalékáig), illetve 10 százalékban a munkanélküliségi rátát (szintén korlátozottan) venné figyelembe. Az adott tagállamból relokálandó személyek száma azonban nem haladhatná meg a megelőző hat hónapban abban a tagállamban menedékkérelmet benyújtó személyek 40 százalékát, tehát a kiegyenlítő mechanizmus csak korlátozott mértékben érvényesülne. (Jellemző a javaslat technokrata jellegére, hogy az elosztási kulcs kiszámítására vonatkozó képletet sem a Bizottság menekültügyi joggal foglalkozó munkatársai, sem a tagállami migrációs szakdiplomaták többsége nem értette, ezért annak munkacsoporti szintű bemutatásakor az Európai Bizottság egy másik főigazgatóságának statisztikus végzettségű tisztvelőjét kellett segítségül hívni. Kérdések nem hangzottak el.)
A javaslat elfogadásának időpontja: 2015. szeptember 10. Ebben az időszakban a Magyarországra érkező illegális migránsok és a benyújtott menedékkérelmek száma tetőzött: 175 000 darab volt. Semmi jel nem utalt arra, hogy ez csökkenne, vagy az illegális migrációs nyomás alábbhagyna. A Bizottság ugyan késve, de pénzügyi segítséget ajánlott Magyarországnak (Avramopoulos migrációs ügyi biztos 2015 szeptemberében Budapesten járt). A Bizottság a válság kezelését a hotspotok felállításával és a relokációban (kedvezményezettként) történő részvételként képzelte el – a fizikai határzár (a Bizottság szóhasználatában: fal) létesítését nem támogatták. A Bizottság koncepciója nem változott: az érkezők minél nagyobb létszámban történő ellátása, fogadása hotspotokban, ahonnan megtörténhet a sebtében létrehozott jogszabályok által megteremtett jogalapon a menedékkérők mesterséges szétosztása az unió egész területén (kellően soha nem vizsgált körülmény, hogy a relokáció sikertelenségében milyen mértékig játszott közre a csalódott migránsok továbbvándorlása, amikor például Bulgáriában vagy Észtországban nem ugyanolyan körülmények közé kerültek, mint a vágyott Németországban a diaszpórához eljutó társaik). Nyilván ezt a szerepet szánták Magyarországnak is – mivel a magyar Kormány kezdettől fogva elzárkózott a frontországokra kiosztott szerep eljátszásától. Soha nem derült ki, a Bizottság milyen megoldást ajánlana arra, hogy a 175 000 érkezett embert hogyan lehet egy kis területen visszatartani addig, amíg kiválogatásuk és relokációra történő elosztásuk megtörténik. Ez csakis zárt táborokkal lehetne kivitelezhető.
A luxemburgi elnökség közben minősített többségi döntéshozatal keretében, példa nélkül álló módon 2015. szeptember 22-én a Belügyminiszterek Tanácsának ülésén elfogadtatta az Olaszország, Görögország (és eredeti formájában: Magyarország) javára szóló átmeneti intézkedésekről szóló tanácsi határozat tervezetét, amely a második relokációs határozat néven vált ismertté – ez már Magyarországra nézve is kötelezettséget állapított meg az Olaszországból és Görögországból relokálandó migránsok átvétele tekintetében. Mindezt akkor, amikor ezekben az országokban néhány száz körül mozgott a relokációban részvételre alkalmas szírek vagy eritreaiak száma, és Magyarországon 176 562-ben tetőzött a regisztrált menedékkérők száma. Az igazsághoz hozzátartozik, hogy pontosan a hasonló precedens hiánya miatt az utolsó pillanatig arra számítottak, hogy az ellenkező tagállamok nem hagyják magukat megszégyeníteni, és beállnak a sorba. A határozatot nemcsak Magyarország nem szavazta meg, hanem Románia és Szlovákia is ellenezte azt (Finnország tartózkodott).
A nyugat-balkáni útvonalon kialakult helyzet októberre–novemberre, amikor is a magyar határzár elkészültét követően a horvát hatóságok Ausztria irányába terelték az érkezőket; mindenki számára világossá tette a fellépés szükségességét – uniós válasz a Tanácsban mégsem született. A magyar kezdeményezést egy tematikus Nyugat-Balkán-konferencia rendezésére, amely a válsággal foglalkozna, lesöpörték. A belügyminiszterek brüsszeli tanácskozásaikon semmilyen olyan tervezetet nem tárgyaltak, amely a szárazföldi külső határokon kialakult helyzetet (Ausztria kordonokkal zárta el a magyar és a szlovén átkelőket) közös eszközökkel kezelte volna. A feladat minden egyes alkalommal a relokációs vállalások további emelése és végrehajtása volt. Miután sor került a Bizottság szervezésében az ún. „Leaders’ Summit”-ra (ezt Juncker elnök uniós kereteken kívül, a nyugat-balkáni útvonal mentén fekvő országok vezetőinek részvételével hívta össze), amely a politikai cselekvés látszatán kívül érdemi hatással nem volt a nyugat-balkáni futószalag működtetésében érdekelt balkáni államok magatartására; a megoldás 2015 októberében az Európai Tanács rendkívüli ülésére érkezett Ahmet Davutoglu török külügyminiszter személyében.
Az EU–török paktum, továbbá Ausztria (és mögötte Németország) aktivista diplomáciai fellépése a balkáni útvonal lezárása érdekében a mindenki által ismert hatással járt: stabilizálódott a helyzet a Nyugat-Balkánon; és az EU hatalmi központja figyelmét a zavaró tényezők helyett ismét a centrum problémájára fordíthatta. Ez pedig a menekültügyi rendszer működésképtelensége és az érkező migránsok számával kapcsolatos növekvő elégedetlenség a nyugat-európai tagállamok polgárai körében. A szolidaritás igénye holland, német vagy svéd oldalról megfogalmazva nem jelent mást, mint hogy az érkező migránsok (és valamennyien menekültként érkeznek az unióba) eltartásának, társadalmi integrációjának gazdasági és politikai terhét a kelet-közép-európai tagállamok is viseljék. Az állandó, válságban alkalmazható relokációs mechanizmusról szóló javaslat tárgyalása a luxemburgi elnökség arrogáns megközelítése miatt a Tanácsban kialakult mérgezett légkör miatt elbukott; a javaslatot a Bizottság visszavonta, majd tartalmában kicsit átalakítva újra benyújtotta egy nagyobb, átfogó csomag részeként. A 2016-os év viszonylag nyugodt volt – ezért az Európai Határ- és Partvédelmi Őrségről szóló rendelet rekordidő alatti elfogadása után az Európai Bizottság előállt a teljes Közös Európai Menekültügyi Rendszer reformjára vonatkozó javaslatcsomaggal. A csomag legfontosabb darabja a permanens relokációs mechanizmus elvét öröklő, új dublini rendelettervezet (Dublin IV. javaslat), amely azonban 2016 közepére nyilvánvalóan szintén elbukott. Az új rendelettervezet a KEMR középpontjába állítaná a migránsok automatikus szétosztását. Ennek az újabb csomagnak a tartalmi elemzése meghaladja a jelen dolgozat kereteit; azonban az, hogy a bemutatása óta eltelt több mint egy évben nem sikerült politikai egyezséget kialakítani a javaslat támogatása érdekében, azt mutatja, hogy a Bizottság a válság kezelése és a menekültügyi rendszer „válságállóvá” tételének jelszava mögött továbbra sem próbálkozik lényegében mással, mint amivel kezdetben: az érkező migránsok elosztási kulcsok alapján történő szétterítésével.
Összegzés
Az Európai Unió adós maradt a koherens stratégiára épülő hatékony válasszal a migrációs válságra. A hirtelen megjelenő nagyszámú migráns rávilágított a Közös Európai Menekültügyi Rendszer konstrukciós hibájára, a tagállamok közötti szolidaritás és együttműködés megoldatlanságára. Az Európai Bizottság elsősorban a menekültügyi szabályok átalakítására használta fel a válságot. Egyetlen új, innovatív, de a tagállamokat megosztó válasz született: ez a relokáció koncepciója, amely a migráció terhének egy elvileg objektív mutatók alapján meghatározott teherviselő képesség alapján történő szétosztását jelenti. Ez azonban a menekültügyi rendszer régóta meglévő diszfunkciójának kiigazítására vonatkozó, elsősorban a migrációs célországok érdekeit szolgáló program elsődleges eleme. A migrációs válságot az unió lényegében paradigmaváltás nélkül fejezte be.
[1] Az intézményi szereplők közül a viselkedését és követeléseit tekintve a legkiszámíthatatlanabb, és egyben a legrosszabb „hírnévvel” az Európai Parlament rendelkezik: híres eset volt például a schengeni térség önvédelmi korrekciós mechanizmusának létrehozását célzó rendeletmódosítás (a belső határokon való ellenőrzés visszaállításának kiterjesztése) elfogadásának megakadályozása 2012 folyamán; pusztán intézményközi hatalmi vetélkedési szempontok miatt.
[2] Az Olaszország, illetve Görögország megsegítésére előirányzott, összesen 120 000 fő relokációját előíró tanácsi határozatok hatálya 2017 szeptemberében lejár; ennek ellenére 2017 júniusáig az összes, valamennyi tagállam részvételével ténylegesen áthelyezett személyek száma mindössze 20 869 volt.
[3] A javaslatról a Tanács 2015. július 20-ai ülésén, immár a luxemburgi elnökség alatt megszületett a megállapodás, a végső elfogadás – az EP véleményének elfogadását követően – a BIÜT szeptember 14-ei ülésén történt meg. Magyarország vállalása önkéntes alapon 0 volt a relokáció tekintetében, bár komoly presszionálás előzte meg az elfogadást. Itt még konszenzussal történt a döntéshozatal, az elnökség tudomásul vette a magyar álláspontot.
[4] Miközben 2015-ben, a válság évében összesen 1 222 000 első ízben beadott kérelmet regisztráltak az unióban, a zömét Németországban és Magyarországon, addig Olaszországban ez összesen 83 000 volt, a nyugat-balkáni útvonalon az első belépési pontnak tekinthető Görögországban még alacsonyabb (forrás: Eurostat).
[5] COM(2015) 450 final.
