A szuverén országok jobban segélyeznek, mint a nemzetközi szervezetek
Orbán Balázs elemzése
Magyarországnak a világpolitika piaci réseire koncentráló segélyezés- és fejlesztéspolitikával kell próbálkoznia, azokra a tapasztalatokra építve, amelyekből nyilvánvaló, hogy egyes államok hatékonyabb segélyezési politikát tudnak folytatni, mint a nemzetközi szervezetek – hiába gondoltuk sokáig ennek az ellenkezőjét. Viszont nem szabad összekeverni a gazdasági haszonszerzést és a politikai befolyásszerzést a geostratégiai megközelítésű segítség- és fejlesztéspolitikával.
Az elmúlt két és fél év fejleményeinek ismeretében úgy gondolhatjuk, hogy a tőlünk távoli, harmadik világ országainak történő humanitárius segítségnyújtás szükségességét a továbbiakban már nem kell indokolni. Hogy mindenki számára elfogadott a „nem a problémát kell idehozni, hanem a segítséget odavinni” elve. Ebből pedig az következne, hogy az ügy jóval egyszerűbb, konfliktusmentesebb és egyértelműbb, mint korábban.
A helyzet azonban éppen az ellenkező!
Azt ma már valóban senki sem kérdőjelezi meg, hogy – korábban Magyarország számára beláthatatlan távolságban lévő – fejlődő országokon erőnknek megfelelően nekünk is segíteni kell, s nem csupán a kölcsönösen előnyös gazdasági lehetőségek kihasználása miatt érdemes „expedíciókat” indítanunk.
Amiatt azonban minden megváltozott, hogy az elmúlt egy-két év eseményei kapcsán megtapasztalhattuk, hogy a humanitárius segítségnyújtás és a fejlesztéspolitika, illetve az ottani területeken végzett információszerzési műveletek nem l’art pour l’art tevékenységi formák, hanem visszahatnak a mindennapjainkra.
Amióta nyilvánvaló, hogy a problémák mozognak, s nem feltétlenül maradnak helyben (valahol a világ tőlünk távoli pontján), hanem megjelennek a kertünk végében is, immár tétre megy a játék. Nem mindegy tehát, hogy hol, kinek, miképpen és mit segítünk. Nem mindegy, hogy hol, kitől és miképpen szerzünk információt. Hirtelen egyértelművé vált, hogy nem csupán egy-két modernkori, kalandozó kedvű magyar „homokozójáról” van szó. Ezért immár a segélyezés- és fejlesztéspolitikával kapcsolatos közpolitikai döntéseknek is súlya van.
Ráadásul alapvető kérdésekre kell tudnunk válaszolni: Mi a segélyezés- vagy fejlesztéspolitika célja? Remélünk-e tőle gazdasági hasznot? Vagy más célt tűzünk magunk elé? Hol segítsünk? Magyarország nyilvánvalóan nem tud segíteni a harmadik világ valamennyi országán, de mégis: geopolitikai értelemben mik a prioritások? Megtehetjük-e, hogy priorizálunk bizonyos földrajzi – esetleg szakpolitikai – területeket? S egyáltalán: hogyan segítsünk? A meglévő nemzetközi struktúrákon, intézményrendszereken keresztül, vagy saját hídfőállásokat és rendszereket kiépítve? Szaknyelven szólva: „unilat/bilat” vagy „multilat” alapon?
Sok kérdés, kezdjük az elején – ami leginkább a végével függ össze.
A humanitárius segélyezés és az ezen tevékenység köré felépülő intézményrendszer elsődleges haszna és értelme a humanitárius katasztrófák negatív hatásának csökkentése vagy a Föld leszakadó térségeinek népességmegtartó képességének növelése volna. Ennek ellenére a segélyezési rendszerek számos kritikát kapnak a nemzetközi szakirodalomban. A szakértők hajlamosak vitatni hatékonyságukat és a mögöttük álló szándékok önzetlenségét.
A világ szinte mindegyik nagyhatalma tart fent valamilyen segélyezési rendszert. Ezt több formában is megteszik, egyfelől részt vesznek multilaterális, jellemzően valamilyen nemzetközi szervezet égisze alatt működő segélyezési rendszerben, másfelől unilaterális eszközökkel, saját hatáskörben juttatják el a forrásokat és fejlesztéseket a célországokhoz.
A multilaterális módon, vagyis nemzetközi szervezeteken keresztül megvalósuló segélyezés és az uni-/bilaterális segítség között számos különbség van (lásd erről: Where Does the Money Go? Best and Worst Practices in Foreign Aid). Éppen ezért ezeket jellemzően nem is szokás összehasonlítani. Egy kutatás azonban pontosan ezt tette, méghozzá annak érdekében, hogy rangsort állítson fel a különböző segélyezési programok hatékonyságát illetően. Ehhez egy öt elemből álló, meglehetősen pontos szempontrendszert állítottak fel:
A szempontok a következők voltak: a működés átláthatósága; a donorok, források és célcsoportok „töredezettsége” (azaz hogy a számos donor által nyújtott, több célcsoportot érintő programok mennyire aprózódnak el egyes multilaterális szervezeteknél); a támogatott csoportok rászorultsági foka; segélyek hatékony célba juttatása; a donorszervezet önfenntartásához és működéséhez szükséges költségek.
Mindezek alapján felállítottak egy rangsort, amelyben egyaránt megtalálhatóak multilaterális és állami szereplők. Szembetűnő, hogy az egy-egy ország által működtetett segélyezési rendszerek jellemzően jobban szerepeltek, ezek találhatóak a lista elején. Ezzel szemben a multilaterális alapon szerveződő, nemzetközi szervezetek által működtetett segélyezési rendszerek a lista alján helyezkednek el. Különösen érdekes, hogy a vizsgált szereplők közül a UNHCR teljesített a legrosszabbul.
Egy másik, az IMF által készített tanulmány[1] is a multilaterális és bilaterális segélyezési programok sajátosságait vizsgálta. Ez a tanulmány már csak azért megvilágító erejű, mert megkérdőjelezi azt a kialakult konszenzust, ami szerint csak a multilaterális szervezetek képesek hatékonyan célba juttatni a humanitárius és fejlesztési segélyeket. A tanulmány szerint a korábbi konvencionális bölcsesség a hidegháború végével dőlt meg, mivel az egyes donorországok a kilencvenes évektől kezdődően újra elkezdték használni azokat a célországokkal meglévő történelmi összeköttetéseiket, amelyeket a szovjet-nyugati rivalizálás időszakában részben megszűntek. Ezután gyorsan kiderült, hogy az uni- vagy bilaterális segélyezési és fejlesztéspolitika nagy előnye, hogy a donorország stratégiai segélyezési vagy fejlesztési döntéseket jóval flexibilis és célorientáltabb módon[2] tud megvalósítani így, mint a multilateriális eszközrendszeren keresztül.
A nemzetközi segélyezési és fejlesztési politika tapasztalatai ráadásul azt is mutatják, hogy a fogadó ország sokkal inkább elszámoltatható bilaterális formában egy partnerország által (kihasználva a kialakult formális és informális kapcsolatokat), mintha egy multilaterális keretek között működő, formális szervezet tenné ezt[3].
Egy másik tanulmány[4], amelyik azt vizsgálta, hogy mennyire sikerült 2004-óta az európai uniós segélyezési-fejlesztési célokkal és intézményi elvárásokkal harmonizálni a tagállamok ugyanilyen szakpolitikáit, az alábbi két fontos megállapítást tette: a tagállamok sokszor jobb eredményeket tudtak elérni, amikor a saját, specifikus segélyezési és fejlesztési politikájukat valósították meg, illetve a korábban az EU céljaival nem konvergáló országok „niche”-jellegű segélyezés- és fejlesztéspolitikai céljai befolyásoló erővel bírtak uniós szinten is, illetve egyfajta spill over hatásként más tagállamokat is inspiráltak.
Úgy néz ki tehát, hogy megérheti külön segélyezési politikát indítani!
Ráadásul egy további kellemetlen dologról is beszélnünk kell!
Egyes kritikusok rendszeresen felvetik, hogy a nagyhatalmak segélyezési eljárásai nem elsősorban önzetlenek, hanem legfőképpen gazdasági és politikai befolyásszerzési kísérleteket rejtenek. Az American Economic Review című szaklapban Craig Burnside és David Dollar Aid, Policies, and Growth című tanulmányukban már a 2000-es évek elején felvetették, hogy az egyes nagyhatalmak által nyújtott segélyek jellemzően azokat az országokat jutalmazzák, amelyek olyan politikát folytatnak, amellyel a donorország vezetése is szimpatizál.
Érdemes megjegyezni, hogy Kína az utóbbi évtizedben egyre aktívabb az afrikai térségben, mind a befektetések (FDI), mind a segélyezés (Humanitarian Aid) tekintetében. Jól mutatja a terület nemzetközi politikai súlyát, hogy a Kínával versengő nyugati államok tudományos közössége hamar rámutatott a kínai gyakorlat befolyásszerző képességére és céljára. Peter Brookes és Ji Hye Shin a Heritage Foundation oldalán publikált tanulmányában[5] figyelmeztetik az Egyesült Államokat, hogy Kína aktív segélyezési gyakorlatával növeli befolyását a térségben, és arra ösztönzi az afrikai államokat, hogy Kína-barát politikával nyerjék el az ázsiai ország kegyeit.
A fent leírt befolyásszerzési mechanizmus, mint a segélyezések hozadéka, egy további nem várt eredménnyel is jár. Az egyes donorok egyfajta versenyt kezdtek folytatni azért, hogy ki juttassa célba a fejlődő térségeknek szánt segélyezési forrásokat. Erről az IMF készített átfogó tanulmányt Donor Competition for Aid Impact, and Aid Fragmentation[6] címen. A nemzetközi szervezet megjegyzi, hogy ez a fajta verseny fragmentálja az adományozási programokat és hatékonytalanná teszi a segélyezést.
Ami a fentiekből következően egyértelmű tanulság lehet számunkra: egy kis ország számára is érdemes saját segélyezés- és fejlesztéspolitikát kialakítani, saját megoldásokat keresni, továbbá a segélyezés- és fejlesztéspolitika valódi célját szem előtt tartva kimaradni a „volt és újkori gyarmattartók” rejtett befolyásszerző törekvéseiből, valamint a nemzetközi szervezetek saját agendát követő, s a nemzetek feletti bürokrácia eltartását (is) szolgáló programjaiból.
Közép-Kelet Európa hagyományosan a Balkánon és az EU Keleti Partnerség országaiban fejt ki segélyezési és fejlesztéspolitikai tevékenységet. Az elmúlt évek megmutatták, hogy ez nem elegendő, a figyelmet – elsősorban geostratégiai megközelítésből – ki kell terjeszteni a Közel-Keletre és Afrikára is. Történelmi és egyéb más okokból kifolyólag a Közel-Kelet számunkra fontosabb és „puhább dió”, mint Afrika, de a fekete kontinensről sem mondhatunk le. Több magyar embernek kell többet tudnia Afrikáról, mint ahányan amennyit most tudunk. Afrika ugyanis a nyugat-európai EU-s partnereink számára sok szempontból nagyon fontos, s a kontinenssel kapcsolatban megszülető európai döntések jól láthatóan immár a mi életünket is befolyásolni fogják.
Segíteni tehát nem olyan könnyű, mint előre látszik! Hogyan csinálhatjuk jól?
Magyarországnak a világpolitika piaci réseire koncentráló egyfajta „niche” stratégiával a segélyezés- és fejlesztéspolitika területén is meg kell próbálni „trendszetter” szerepet vinnie, s erre minden esélyünk megvan. Ehhez csupán el kell kerülni a multilaterális rendszerek útvesztőit, uni- és bilaterális csatornákat kell kialakítani, tovább kell erősíteni a különleges segélyezési logikákat és azok nemzetközi láthatóságát (például az üldözött keresztények támogatása, Stipendium Hungaricum-ösztöndíjak), építeni kell a gyarmati múlttal és rossz történelmi tapasztalatokkal nem terhelt kapcsolatrendszerre, s nem szabad összekeverni a gazdasági haszonszerzést és a politikai befolyásszerzést a geostratégiai megközelítésű segítség- és fejlesztéspolitikával.
Minden más gyerekjáték.
De a kormányzat jól láthatóan elindult egy hasonló úton, s a kezdeti lépések több mint biztatóak.
Az elemzés eredeti megjelenésének
helye: Mandiner
ideje: 2017. december 20.
[1]https://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2009/wp09118.pdf?utm_source=mandiner&utm_medium=link&utm_campaign=mandiner_201712
[2]http://www.uq.edu.au/economics/cepa/docs/WP/WP052005.pdf?utm_source=mandiner&utm_medium=link&utm_campaign=mandiner_201712
[3]https://pedl.byu.edu/Documents/Dodging%20Adverse%20Selection.pdf?utm_source=mandiner&utm_medium=link&utm_campaign=mandiner_201712
[4]http://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/23745118.2015.1082688?utm_source=mandiner&utm_medium=link&utm_campaign=mandiner_201712
[5] http://www.heritage.org/asia/report/chinas-influence-africa-implications-the-united-states?utm_source=mandiner&utm_medium=link&utm_campaign=mandiner_201712
[6]https://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2012/wp12204.pdf?utm_source=mandiner&utm_medium=link&utm_campaign=mandiner_201712
