A szisztematikus határellenőrzésre vonatkozó szabályozás hatályba lépésének első napjaiban hatalmas sorok alakultak ki a schengeni zóna külső határain. Ha ezt előrevetítjük a nyári turisztikai szezonra, várhatóan elképesztő várakozási időkkel találhatják magukat szembe a pihenni induló és onnan hazatérő magyar állampolgárok a határokon. De mégis, a határellenőrzés fokozásáról van szó, amely a jelenlegi helyzetben egy alapvetően támogatható elképzelés. Mi a helyzet akkor ezen a téren?
A külföldi harcosok problematikája
A XXI. század elején a terrorszervezetek klasszikus értelemben vett szervezeti rendszere megváltozott, így új típusú fenyegetettségek keletkeztek, a korábbi biztonsági kihívások nem csak új formákkal egészültek ki, de a hagyományos kockázati tényezők is módosultak. Az Iszlám Állam előretörése alapjaiban változtatta meg a terrorizmus elleni küzdelem eszközrendszerét is.
Az Iszlám Állam propaganda tevékenysége és hatékonysága nagy szerepet játszik a nyugati társadalmak szélsőséges iszlám nézeteket valló, főként fiatal lakosainak radikalizációs folyamataira. A terrorcsoport tevékenységének sikeressége abban is kimutatható, hogy egyre nagyobb számban képes az iszlám vallású, vagy az iszlámra áttért európai állampolgárokat megszólítani.
A radikális eszméket elsajátító személyek több ezres számban utaznak ki a szíriai és iraki hadszíntérre, hogy ott az Iszlám Állam soraiban tevékenykedjenek. A harcokban részt vevő muzulmánok, az Európai Unióba való hazatérésüket követően komoly veszélyt jelenthetnek az anyaországukra, valamint az európai államok közösségének egészére háborús tapasztalataik, valamint ideológiai elhivatottságaik miatt.
Ezt figyelembe véve problémaként jelentkezik, hogy Magyarország mint schengeni határállam, a Nyugat- és Észak-Európából a válságövezetekbe induló külföldi harcosok, illetve az arab országokból Európába áramló migránstömegek, valamint az utóbbiak mozgását kihasználó terrorista kötődésű személyek, továbbá a balkáni vahhábiták tranzitországa. Már többször bebizonyosodott, hogy azon személyek, akik összeköthetőek valamely Nyugat-Európában történt terrorcselekménnyel, előzetesen már jártak Magyarországon, illetve hagyták el az Európai Unió területét valamely magyar határátkelőhelyen keresztül.
A szisztematikus határellenőrzés
A most bevezetett uniós jogszabály-változások eredete 2015-re nyúlik vissza, amikor a terroristatámadásokra, valamint a külföldi terrorista harcosok megjelenésére válaszul az Európai Bizottság egy javaslatcsomagot terjesztett elő, mivel egyre nagyobb számú uniós polgár, illetve a tagállamok területén tartózkodási joggal rendelkező személy utazott Szíriába és Irakba, hogy ott a fegyveres konfliktusban részt vegyenek és az Iszlám Állam kötelékeiben harcoljanak. A javaslatcsomag célja az volt, hogy az EU hatékonyan tudja kezelni a migráció és a biztonság terén jelentkező kihívásokat. 2015 novemberében Párizsban összehangolt terrortámadásnak lehettünk tanúi, amire válaszul az Európai Bizottság (Bizottság) szisztematikus ellenőrzések[1] bevezetését sürgette. Ennek eredményeként 2017. március 18-án megjelent az Európai Unió Hivatalos Lapjában az Európai Parlament és a Tanács (EU) 2017/458. számú rendelete, amely a schengeni külső határokon a be- és a kilépő irányban egyaránt előírja a szabad mozgás uniós jogával rendelkező személyek adatbázisokban történő szisztematikus ellenőrzését. A rendelet április 7-én lépett hatályba. Emellett a Bizottság további két javaslattal állt elő, amely szintén a migráció kezelését tűzte zászlajára: egyik az Európai Utasinformációs és Engedélyezési Rendszer (ETIAS), míg a másik az Európai Határregisztrációs Rendszer – Entry/Exit System (EES). Az ETIAS rendszer célja röviden, hogy a vízummentes harmadik országok állampolgárait a hatóságok már a határátlépést megelőzően ellenőrizni tudják a benyújtott adatok alapján. Az Európai Határregisztrációs Rendszer kialakítása pedig lehetővé tenné a vízummal rendelkező és vízummentes személyek európai uniós határátlépéseinek nyomon követését, így könnyebben megállapítható lenne az Európai Unióban való túltartózkodás.
A szisztematikus határellenőrzésről szóló rendelet olyan kötelezettséget ír elő a tagállamoknak, amely szerint a schengeni külső határok bármilyen irányú átlépésekor a szabad mozgás uniós jogával rendelkező személyeket is szisztematikusan ellenőrizzék a különböző európai uniós[2] és nemzeti adatbázisokban, és a harmadik országbeli állampolgárok esetében az eddig csak a beutazásukkor végzett ellenőrzést a kilépésekre is terjesszék ki. Ez röviden annyit jelent, hogy minden esetben, amikor átlépjük az EU külső határát, az adatainkat le kell futtatni ezeken a rendszereken. A korábbi, április 7-e előtti gyakorlat alapján a hatóságoknak az adatbázisokban az ellenőrzést kizárólag szúrópróbaszerűen kellett végrehajtaniuk. Az új ellenőrzést a magyar-horvát, a magyar-ukrán és a magyar-szerb viszonylatban lévő határátkelőhelyeken mind belépéskor, mind kilépéskor alkalmazni kell. A magyar-román viszonylatban a Magyarországról kilépő utasokat csak szúrópróbaszerűen, kockázatelemzés alapján kell ellenőrizni az adattárakban, a belépő irányban azonban valamennyi utas esetében az új ellenőrzést kell már alkalmazni.[3]
A korábbi gyakorlat és az új szabályozás alapján folytatandó ellenőrzés különbségéből egyértelmű, hogy az új kötelezettség a magyar állampolgárok számára is a határon töltött idő megsokszorozásával járhat. Az új helyzet miatt a magyar rendőrség is arra kérte az utazókat – a várható megnövekedett ellenőrzési idő miatt –, hogy ha a schengeni térségen kívülre kívánnak kiutazni, vagy onnan szeretnének beutazni, ne a megszokott időben, hanem korábban induljanak el.
A torlódások elkerülésére a rendelet elvileg kínál megoldást: amennyiben a határokon az adatbázisok lekérdezésével végzett szisztematikus ellenőrzések aránytalanul lassítják a határforgalom áramlását, a tagállamok dönthetnek a szisztematikus ellenőrzés felfüggesztéséről, ha kockázatelemzéssel alátámasztott módon azt állapítja meg a rendőrség, hogy az ellenőrzés könnyítése nem okoz biztonsági kockázatot. Az előírt kockázatértékelésnek, a biztonsági tényezők vizsgálatán túl, tartalmaznia kell egy indoklást, amely kitér az átmeneti időszakban a határon bekövetkező hatásokra, valamint statisztikai elemzést kell tartalmaznia a határforgalomra vonatkozóan. Ezt a kockázatelemzést minden esetben meg kell küldeni az Európai Határ- és Partvédelmi Ügynökségnek. A légi határok tekintetében azonban az arra vonatkozó lehetőség, hogy az említett szisztematikus ellenőrzéseket ne végezzék el, csak egy korlátozott átmeneti időszakra alkalmazható. Azokon a határátkelőhelyeken, ahol nem végeznek szisztematikus ellenőrzéseket, célzott ellenőrzések keretében vizsgálják a határőrök a szabad mozgás uniós jogával rendelkező személyek határátlépéseinek feltételeit, amely indokolt esetben magába foglalja a szükséges adattári ellenőrzéseket is. Azon személyek esetében azonban, akiknél az említett kockázatelemzés alapján nem szükséges az adatbázisokban történő ellenőrzés, a határellenőrzés a korábbiakkal megegyező módon a személyazonosításra, valamint a be- vagy felmutatott úti okmányok vizsgálatára irányul..[4]
Horvátország[5] – a hatalmas kocsisorok láttán – április 8-án, tehát egyetlen nappal az új szabály hatályba lépése után, ideiglenesen felfüggesztette a szigorított határellenőrzést a horvát-szlovén és a horvát-magyar határon. Magyarország[6] a horvát és szerb viszonylatban ugyancsak élt a szisztematikus ellenőrzés felfüggesztésének lehetőségével, s a csúcsforgalmi időszakokra áttért a szúrópróbaszerű ellenőrzésre. Április 7. óta más államok is bejelentették a szigorított határellenőrzés felfüggesztését a külső határaikon (Ausztria, Bulgária, Ciprus, Finnország, Görögország, Izland, Lettország, Olaszország és Szlovénia).[7] A tagállamok számából látszik, hogy a probléma akkut, pedig még el sem kezdődött a nyári turistaidőszak.
Teljesen egyértelmű, hogy a fizikai és a jogi határzár, illetve a külső határok védelmének megerősítése a migrációs válság és a terrorizmus elleni fellépés egyik alapvető eszköze. A szisztematikus ellenőrzés bevezetése valóban szigorúbb határforgalom-ellenőrzést jelent, amely azonban jelentősen megnehezíti a határokon az uniós állampolgárok átkelését, s ily módon túlzott adminisztratív teher a hatóságok számára, amelynek eredményessége eleve korlátozott. A „foreign fighter”-ek elleni küzdelem kulcsfontosságú, s ebben fontos szerepe lehet a schengeni külső határ használatára utaló információknak, de a szisztematikus határellenőrzés több szempontból is eltúlzott terhet jelent. Ráadásul az elfogadott szigorított ellenőrzés negatív hatásai csökkentésének egyetlen eszköze a szisztematikus ellenőrzések felfüggesztése, azaz a célzott ellenőrzések végrehajtása, ami tulajdonképpen az intézkedés eredeti célját ássa alá szisztematikusan. A célzott ellenőrzések, amellett, hogy biztosítják az utasforgalom zavartalan áramlását, megfelelő válaszlépéseket jelenthetnek a biztonsági kihívásokra. Az európai biztonság biztosítása érdekében legfontosabbnak mutatkozik a szélsőséges nézetekre fogékony személyek és csoportok feltérképezése, szűrése, valamint a radikalizálódási folyamat megfékezése. A sikeres fellépés érdekében tovább kell növelni a felderítésben és az elhárításban részt vevő rendvédelmi szervek hatékonyságát, valamint még aktívabbá kell tenni az intézményközi információcserét és információ megosztását nemzetközi szinten. A szisztematikus határellenőrzésre vonatkozó rendeletet a tagállami tapasztalatok alapján mindenképpen felül kell majd vizsgálni, s ezek során bizonyos csoportok esetében – például a gyermekkorúak (vegyünk például egy iskolás kirándulócsoportot) vagy a határ mentén lakó ingázók – kivételt kellene tenni a szigorított ellenőrzés végrehajtása alól.
[1] Az Európai Parlament és a Tanács (EU) 2017/458. számú rendelete
[2] Ez a SIS, valamint az Interpol ellopott és elvesztett úti okmányokat (SLTD) tartalmazó adatbázisa
[3] http://www.police.hu/hirek-es-informaciok/legfrissebb-hireink/igazgatasrendeszet/valtozasok-a-hatarforgalom-ellenorzesben (2017. május 24.)
[4] Az Európai Parlament és a Tanács 2017/458. számú rendeletének 11. preambulum-bekezdése
[5] https://vlada.gov.hr/glavni-izbornik-14951/news/eu-regulation-on-stricter-border-controls-derogated-from-temporarily/20452 (2017. május 24.)
[6]http://www.kormany.hu/hu/hirek/mar-nem-magyarorszag-fuggeszti-fel-elsokent-a-szisztematikus-hatarellenorzest (2017. május 24.)
[7]http://www.vlada.si/en/media_room/government_press_releases/press_release/article/despite_the_temporary_derogation_from_systematic_checks_delays_will_be_unavoidable_during_the_holiday_period_59637/ (2017. május 24.)
